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Home| Social / RH| Fonction publique| Dépêche n°607376

Où en est l’avancement du projet de loi de réforme de la fonction publique ? (Lorène Carrère, Seban & Associés)

Voté en première lecture à l’Assemblée nationale le 28 mai dernier (lire sur AEF info), le projet de loi va être examiné à partir du 12 juin par les sénateurs, dans une version enrichie de plusieurs modifications et apports, dont notamment une indemnité de fin de contrat pour les CDD dont la durée est inférieure ou égale à 12 mois, la codification de la fonction publique ou encore la fusion de la commission de déontologie et de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. "L’objectif du gouvernement est de rapprocher le droit applicable aux agents publics de celui applicable aux salariés afin de fluidifier les échanges entre les deux secteurs", analyse Lorène Carrère, avocate associée au cabinet Seban & Associés, spécialisé dans le secteur public, qui fait le point sur les principales propositions du texte dans une tribune pour AEF info.

Lorène Carrère, avocate associée au cabinet Seban & Associés © Seban & Associés

Après 40 heures de débats riches, les députés ont adopté le 28 mai dernier la "petite loi" de transformation de la fonction publique, qui sera soumise à partir du 12 juin au Sénat.

L’objectif du gouvernement, clairement exposé à plusieurs reprises, est de rapprocher le droit applicable aux agents publics de celui applicable aux salariés afin de fluidifier les échanges entre les deux secteurs : la convergence aura été le maître mot de ces débats.

Revenons sur les principales dispositions d’un texte qui, en 37 articles, modifie profondément ce statut.

1. La création des comités sociaux

À l’instar de la création par l’ordonnance du 22 septembre 2017 dernier des comités sociaux d’entreprise dans le secteur privé, le projet de loi  institue des "comités sociaux d’administration" dans toutes les administrations de l’État hors établissements publics industriels et commerciaux, "des comités sociaux territoriaux" dans toutes les collectivités territoriales ou établissement employant au moins 50 agents, et enfin des "comités sociaux d’établissement" dans tous les établissements de santé, qui entreront en vigueur au prochain renouvellement général des instances soit en janvier 2023.

Concrètement, il s’est agi de fusionner les comités techniques et les comités d’hygiène et de sécurité (CHSCT), dont le champ de compétence n’a en revanche guère évolué si ce n’est l’ajout exprès des enjeux liés à la déconnexion "afin d’offrir aux agents publics les mêmes garanties qu’aux salariés (1)". En réalité, il est cependant probable que les comités techniques auraient dû être saisis de ces questions, à l’instar du télétravail par exemple.

À cet égard, on soulignera utilement le débat autour du seuil de création de la "formation spécialisée en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail" qui remplace le CHSCT dans les collectivités : fixé au départ à 300 agents par référence au code du travail, il a été abaissé à 200 par amendement "en l’absence de dispositif similaire à celui permettant à l’inspecteur du travail dans le secteur privé d’imposer la création d’une commission spécialisée" (2). Pour mémoire, les CHSCT devaient être créés à partir de 50 agents.

Pour les établissements de santé et l’État, ce seuil sera fixé par décret, mais il sera utilement rappelé que, par ailleurs, le gouvernement a annoncé sa volonté de supprimer les établissements publics de l’État disposant de moins de 100 emplois (ETP), en les fusionnant avec d’autres.

Par ailleurs, les groupements de coopération sanitaire de moyens de droit public dont les effectifs sont inférieurs à un seuil fixé par décret en Conseil d’État pourront décider de se rattacher au comité social d’établissement de l’un des établissements qui en sont membres, au regard des effectifs parfois très limités de certains groupements.

2. Le rétrécissement du champ de compétence des commissions administratives paritaires

Mesure emblématique de cette loi, les commissions administratives paritaires (CAP) ne seront plus préalablement saisies pour rendre des avis sur les mutations, les mobilités, les avancements et promotions.

On mesure le caractère éminemment politique de la mesure pour certains ministères, accusés à tort ou à raison de cogestion avec les syndicats s’agissant des mobilités, avancements et promotions, moins pour les collectivités qui avaient en quasi-totalité confié ces questions aux centres de gestion.

En revanche, la suppression de l’avis de la CAP en cas de mutation dans l’intérêt du service démontre qu’en réalité il s’agit d’un changement de paradigme : la saisine de la CAP était alors la matérialisation du dialogue social, l’employeur public devant justifier devant l’organisme paritaire la nécessité d’une telle mutation, tout en respectant les critères posés par le juge administratif et notamment l’absence de toute sanction déguisée. Tel ne sera plus le cas aujourd’hui, le débat ne se posera donc plus que devant le tribunal administratif, dans des délais variables en fonction de l’engorgement des différentes juridictions.

Idem pour le détachement d’office, qui ne fera plus l’objet que d’un avis du comité social, à savoir sur le principe de la délégation de service public, et non d’un avis sur chaque fonctionnaire concerné.

Toutefois, la suppression des avis CAP préalablement aux fusions de collectivités ou d’établissements publics permet en effet de fluidifier des procédures complexes et sans apport réel.

Ces dispositions entreront en vigueur dès le 1er janvier 2020 pour la fonction publique territoriale et hospitalière, et en 2021 pour l’État.

3. La conclusion d’accords négociés

Le projet de loi donne l’autorisation au gouvernement de prendre une ordonnance afin de favoriser la conclusion d’accords négociés dans la fonction publique, en déterminant leurs conditions de conclusion, d’approbation, de résiliation et leur force juridique, puisqu’à présent, à moins d’avoir été approuvés par une autorité compétente, les accords avec les organisations syndicales n’avaient aucune valeur contraignante (3).

Reste à définir sur quels sujets porteront ces accords : aux termes de l’étude d’impact, si l’État conserve le monopole des négociations sur les rémunérations et le pouvoir d’achat, le champ des négociations locales portera sur les conditions de travail et l’organisation du travail, le télétravail, le déroulement des carrières et la promotion professionnelle, la formation professionnelle continue, l’action sociale et la protection sociale complémentaire, l’hygiène, la sécurité et la santé au travail, l’insertion professionnelle des personnes handicapées et l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes.  

Si le risque de disposer de véritables conventions collectives par collectivité n’est pas totalement réalisé dès lors que les questions de rémunération et de temps de travail sont exclues de ces accords, pour autant, le risque d’accroître les disparités, et donc l’attractivité pour les agents, des collectivités et établissements de santé, est manifeste.

4. L’élargissement du recours aux contractuels

Autre mesure phare de ce projet de loi, qui part du constat que les contractuels représentent d’ores et déjà près de 20 % des emplois publics, l’élargissement du recours aux contractuels a pour objectif de "donner de nouvelles marges de manœuvre aux encadrants dans le recrutement de leurs collaborateurs".

Le sujet est vaste et recouvre en réalité plusieurs dispositions : les emplois de direction, les contrats de projet, le recrutement sur emploi permanent, la rémunération.

Les emplois de direction

Pour la fonction publique de l’État, seront concernés d’une part les emplois fonctionnels interministériels et ministériels, ce qui implique de modifier les décrets propres à ces corps sur leurs modalités d’accès.

Pour la fonction publique territoriale, les débats ont été particulièrement intenses, les députés présents et chargés par leur groupe de travailler sur ce projet de loi ayant souvent été élus locaux. Le projet actuel prévoit en effet d’abaisser le seuil de 80 000 habitants existant actuellement pour le recrutement direct des directeurs généraux des communes et des EPCI à 40 000 habitants — un amendement visant à une baisse à 10 000 ayant cependant été rejeté.

Au vu des critiques qui pourraient être formulées vis-à-vis d’un tel élargissement, en matière notamment de connaissance du fonctionnement des administrations et d’indépendance en cas d’allers-retours du secteur privé au secteur public, la fixation d’un plafond au recours aux contractuels à 50 % de l’effectif a été par ailleurs proposée par voie d’amendement, sans pour autant être retenue. Mais une formation en management est prévue, la rapporteure du projet de loi, la députée LaREM de l’Isère Émilie Chalas, ayant en outre évoqué lors des débats une "sensibilisation à la chose publique".

Le contrat de projet

Autre nouveauté du projet de loi, il sera permis de recruter, pour une durée minimale de un an et maximale de six ans, un contractuel de catégorie A ou B pour mener à bien un projet ou une opération identifiée, dont l’échéance sera la réalisation de ce projet.

Le texte permet de fixer une limite très souple "dans la limite d’une durée de six ans" et ne précise pas ce que recouvrent les notions de projet ou d’opération : la création d’un service pourrait-elle être ainsi qualifiée ? Les députés ont ainsi pointé les dérives possibles de cette nouvelle hypothèse de recrutement d’agents contractuels, dont le Conseil d’État a souligné qu’elle était superfétatoire au regard des possibilités déjà existantes.

Le principe d’une indemnité de rupture anticipée est posé par la loi — donc réservée aux seuls cas d’une durée définie dès le départ, un décret devant en fixer le montant.

Par ailleurs, ces emplois sont-ils qualifiés d’emplois permanents ? Leur vacance sera-t-elle publiée ? Le texte ne permet pas de répondre à ces questions.

L’élargissement du recrutement de contractuels sur emploi permanent aux catégories B

Enfin, le projet de loi permet de recruter des agents contractuels de catégorie B, à l’instar des catégories A, lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient, soit pour des durées pouvant aller jusqu’à six ans et, au-delà, en contrat à durée indéterminée.

L’indemnité de précarité

Autre nouveauté de ce texte, l’instauration d’une prime de précarité réservée aux contrats d’une durée inférieure à un an et dont la rémunération est inférieure à un plafond qui sera fixé par décret, à partir du 1er janvier 2021.

5. L’allègement du contrôle déontologique

Au-delà de la fusion de la commission de déontologie au sein de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, un nouveau contrôle déontologique est mis en place.

C’est ainsi que pour les agents partant vers le secteur privé, ce sera à l’employeur d’apprécier le risque déontologique et, s’il considère qu’il y a un doute, de saisir son référent déontologue puis, si un risque est identifié, la HATVP. Le risque, à ce niveau, est naturellement de faire peser sur l’employeur une responsabilité importante, notamment s’il ne détecte pas une situation de prise illégale d’intérêt, laquelle ferait courir un risque cette fois pénal à l’agent.

Un contrôle symétrique est organisé pour les agents venant du secteur privé – contractuels ou anciens fonctionnaires – lorsqu’ils relèvent d’une catégorie fixée par décret ou, pour les emplois les plus élevés de l’administration d’État, systématiquement par la HATVP (4).

6. L’harmonisation du temps de travail

Afin d’harmoniser le temps de travail dans la fonction publique avec le secteur privé, les accords dérogatoires à la durée légale de travail (1 607 heures) dans la fonction publique territoriale seront supprimés d’ici à 2022. Le texte ne précise pas, à cet égard, dans quelles conditions les négociations seront menées ni selon quelles contreparties, qui ne pourront être de nature indemnitaire.

7. La rupture conventionnelle

Toujours dans l’optique de rapprocher les législations, le projet de loi instaure une rupture conventionnelle pour les fonctionnaires et les contractuels à durée indéterminée faisant l’objet d’une homologation par une autorité administrative que l’on peine à définir à ce stade. Le montant de l’indemnité sera fixé par décret, mais il sera à rembourser en cas de réintégration au sein de l’administration dans un délai de six ans.

Contrairement à l’indemnité de départ volontaire, cette rupture conventionnelle n’appellera pas de délibération, mais elle permettra le versement des allocations chômage. On soulignera que la Ville de Grenoble a mis un terme au mécanisme de l’IDV car il était trop coûteux : la question se posera naturellement pour la rupture conventionnelle, les budgets des administrations allant déjà être obérés par la prime de précarité.

8. Le détachement d’office

Alors que le détachement est normalement à la demande du fonctionnaire, le texte prévoit un détachement d’office lorsque l’activité d’une personne morale de droit public sera transférée à une personne de droit privé, avec cependant un maintien de sa rémunération et même un alignement sur les salaires versés aux salariés occupant des fonctions équivalentes. À aucun moment cependant il n’est précisé ce qu’il se passe si le fonctionnaire refuse ce détachement, les articles sur le surnombre n’étant pas visés, notamment.

Le retour du détachement se fait en revanche à l’instar des dispositions de droit commun, la nouveauté résidant dans le fait de bénéficier d’une indemnité s’il souhaitait rester auprès de l’employeur privé et démissionner de la fonction publique.

La discussion du texte devant le Sénat, qui commencera le 12 juin en commission des Lois, sera particulièrement intéressante : les sénateurs vont-ils revenir sur certaines dispositions telles que l’élargissement du recours aux contractuels, en aménager d’autres (l’harmonisation du temps de travail) ? En tout état de cause, le texte sera adopté d’ici à l’été prochain.

(1) Amendement CL 698.

(2) Amendement AN 172.

(3) Conseil d’État, 27 octobre 1989, req. 102990.

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