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"Tous les élus sont d'accord pour dire qu'un PLUI à 158 communes n'est pas souhaitable" (P. Jocou, Pays basque)

"Nous avons obtenu une dérogation préfectorale jusqu’au 1er janvier 2022 pour pouvoir créer des périmètres infracommunautaires à partir desquels engager des PLUI. Faute d’accord entre nous d’ici à cette date, on basculera en PLUI à 158 communes. Tous les élus sont d’accord pour dire que ce n’est pas souhaitable pour notre territoire", explique à AEF info Pascal Jocou, lundi 25 février 2019. Le vice-président en charge de la stratégie d’aménagement durable du territoire de la communauté d’agglomération, la plus importante en France née avec la loi Notre, compte sur certains de ces PLUI infracommunautaires pour apporter des solutions aux communes rurales du Pays basque, actuellement au RNU et en déprise démographique.

Pascal Jocou. Communauté d'agglomération Pays basque

AEF info : La communauté d’agglomération Pays basque, créée au 1er janvier 2017, regroupe 158 communes. C’est la plus grande intercommunalité française en nombre de communes. Quelle est la genèse de cette communauté dite XXL ?

Pascal Jocou : Un travail était engagé depuis fort longtemps sur les prospectives du Pays basque, avec [les démarches de développement territorial] "Pays basque 2010" puis "Pays basque 2020". Cela se doublait d’une revendication assez forte d’avoir une collectivité à statut particulier, demande à laquelle l’État n’a pas donné de réponse favorable. On a donc profité du regroupement des intercommunalités [rendu obligatoire par la loi Notre d’août 2015] pour créer cette intercommunalité regroupant 158 communes du Pays basque, à partir de dix anciennes intercommunalités.

À l’époque, il y a eu des résistances, mais un travail de fond était engagé de longue date. Nous avons poursuivi ce travail avec la préfecture et les [anciennes] intercommunalités sous forme d’ateliers pour essayer de répondre à toutes les interrogations, à toutes les difficultés. On a mis en place un pacte de gouvernance et de fiscalité avant la création de la communauté d’agglomération que celle-ci a approuvé dès sa création. En matière de gouvernance, nous avons créé deux entités : un conseil communautaire et un conseil permanent doublé d’un conseil exécutif, où toutes les anciennes intercommunalités sont représentées en fonction du critère de population.

La gouvernance des communautés xxl passée au crible

 

Le CGET et l’ADCF ont lancé début 2018 une étude prospective sur la gouvernance des quatre communautés XXL françaises (regroupant plus de 100 communes) et structurées en un ou plusieurs centres urbains importants (Reims, Béthune, Cherbourg-en-Cotentin et Bayonne). Le livrable qui en résulte dresse quelques pistes pour produire des services locaux "équitables" et "élargir la cohésion territoriale". Parmi elles, un exercice différencié des compétences clairement établi, et la création de lieux de débat types conférences des territoires.

AEF info : Comment se passe la gestion de la compétence urbanisme à l’échelle de 158 communes ?

Pascal Jocou : Quand on a créé notre communauté d’agglomération Pays basque au 1er janvier 2017, deux des dix intercommunalités avaient pris la compétence urbanisme et avaient engagé leur PLUI. L’un portait sur les cinq communes les plus importantes, cœur de l’agglomération actuelle, Bayonne, Biarritz, Anglet, Bidart et Boucau. Un second PLUI émergeait sur le Pays d’Hasparren et regroupait onze communes plutôt situées en rétro littoral. Ces deux PLUI vont être approuvés bientôt. Pour l’un, le Pays d’Hasparren, très certainement en fin d’année. Pour l’autre, le débat autour du PADD devrait avoir lieu très prochainement en conseil communautaire.

AEF info : Votre objectif est-il d’aboutir à un PLUI à l’échelle des 158 communes de la communauté d’agglomération ?

Pascal Jocou : La compétence urbanisme s’est imposée à la communauté d’agglomération dès sa création. L’engagement pris alors a été de continuer toutes les démarches de PLUI et de PLU communaux. Nous avons obtenu une dérogation préfectorale jusqu’au 1er janvier 2022 pour pouvoir créer des périmètres infracommunautaires à partir desquels engager des PLUI. Faute d’accord entre nous d’ici à cette date, on basculera en PLUI à 158 communes. Tous les élus sont d’accord pour dire que ce n’est pas souhaitable pour notre territoire.

La seule obligation que nous avons pour ces périmètres infracommunautaires est de créer des PLUI, pas des PLU communaux. L’objectif est de prendre une délibération avant fin 2019, avant l’échéance des élections municipales. Aucun territoire qui n’a encore engagé cette démarche. On part d’une page blanche même si on s’appuie sur notre projet communautaire en cours d’élaboration. On voit déjà apparaître des périmètres concordants, qui regroupent des communes avec les mêmes problématiques. Pour les élaborer, on va s’appuyer sur d’autres documents de planification également lancés, comme le PDU et le PCAE (plan climat air énergie).

AEF info : Ces périmètres infracommunautaires correspondront-ils aux territoires des précédentes intercommunalités ?

Pascal Jocou : La solution la plus simple aurait été en effet de créer dix PLUI sur les périmètres des anciennes intercommunalités mais on préfère ne pas s’engager dans cette voie-là. On s’affranchit de ces limites, on ne s’interdit pas de réfléchir à des périmètres plus grands ou différents, nous verrons ce qui sortira de nos échanges. Il y a un certain pragmatisme à avoir dans le traitement du périmètre. Par exemple, il peut être intéressant d’intégrer dans le même périmètre des communes rattachées à la même station d’épuration et qui n’étaient pas jusqu’alors sous la même intercommunalité. On a aussi des ébauches de discussions autour de la loi littoral : est-ce qu’on fait un PLUI avec toutes les communes soumises à cette loi ? Idem pour les communes qui n’ont pas de carte communale ou sont au RNU [faute de document d’urbanisme propre] et qui sont astreintes à la loi montagne : est-ce qu’on crée un PLUI avec ces communes-là ?

AEF info : Même à long terme, un PLUI à 158 n’est pas envisagé ?

Pascal Jocou : Raisonnablement, non. Nous avons une soixantaine de communes en RNU sur 158, des petites communes en secteur très rural, celles proches de la montagne basque. Quand on passe d’un RNU à un PLUI, le saut est déjà grand. Il faut conserver une certaine proximité et que le maire continue à signer les permis de construire. Nous avons aussi élaboré une charte entre communes et communautés d’agglomération de sorte que lorsqu’un document d’urbanisme doit être approuvé par l’intercommunalité, il le soit avant en conseil municipal.

AEF info : Tous les PLUI infracommunautaires ont-ils vocation à aboutir en même temps ?

Pascal Jocou : Dans la délibération à prendre en fin d’année, il faut qu’on fixe les périmètres mais aussi la date d’élaboration des documents. On a d’assez nombreuses communes avec un PLU en cours de grenellisation. À travers elles, on aura donc des PLU assez récents. Dans le même temps, tout un territoire à l’intérieur du Pays basque est en RNU ou en carte communale. L’idée envisagée est plutôt d’engager en premier les PLUI sur ces territoires de l’intérieur. On viendra dans un second temps sur les PLUI plus proches de la côte.

Il y a deux raisons à cela : la première est financière. On ne peut pas engager en même temps tous les PLUI sous peine de plomber les finances de l’agglomération. À titre d’illustration, dans le cas du PLUI du pays d’Hasparren, qui concernait onze communes, le PLUI avait coûté 300 000 euros environ. Par ailleurs, il faut avoir du personnel et des techniciens qui peuvent suivre ces dossiers.

AEF info : En quoi ces premiers PLUI pourront aider les communes actuellement en RNU ?

Pascal Jocou : Aujourd’hui certaines communes souffrent d’être en RNU parce qu’elles sont sujettes à de la déprise démographique et n’arrivent pas à obtenir les deux ou trois permis de construire nécessaires au maintien de leur démographie. En effet, les services de l’État font une lecture assez stricte et il faut vraiment créer les constructions dans les centres bourgs, y compris quand il s’agit de sièges d’exploitation [agricole]. Il faut qu’on arrive à porter ce sujet-là auprès des instances préfectorales pour qu’on arrive à plus de cohésion territoriale et à une approche plus pragmatique. Pour le littoral du Pays basque, il faut limiter la consommation foncière autour des centres bourgs, mais dans le cas de communes plus rurales, il faut qu’on invente un modèle différent. Et le PLUI peut être un bon outil pour ça.

Plus globalement, les maires se satisfont de l’opportunité des PLUI, qui leur donne la possibilité de s’appuyer sur des techniciens aguerris pour élaborer ce document. Cela leur permet aussi de sortir du contexte de leur commune, d’avoir une vision plus large sur tout ce qui est consommation et prospective foncières, économie, habitat. Nous avons un territoire très attractif. La question de l’utilisation du foncier devient récurrente avec une activité agricole importante. C’est le secteur où il y a le plus de jeunes qui s’installent encore, il y a donc un vrai enjeu de préservation de terres agricoles. Lors de l’élaboration du PLUI du pays d’Hasparren, quand on s’est engagé sur la croissance démographique de chaque commune et les répartitions de foncier, certaines communes ont retiré plus de 40 hectares de surface constructible. Ce ne sont pas des choses neutres à porter, mais c’est plus simple de l’assumer à onze [communes].

AEF info : Vous travaillez parallèlement à un projet de territoire à l’échelle des 158 communes, en quoi consiste-t-il ?

Pascal Jocou : Ce projet communautaire sur lequel on travaille sera une base pour le PADD des différents PLUI… Il couvre des champs différents, des réserves foncières à la politique de la ville, en passant par l’économie, la collecte des déchets, l’assainissement et l’agriculture… Nous allons écrire les grandes lignes de ce projet pour le premier semestre 2019.

AEF info : En matière de réserves foncières, quels seront vos axes de développement ?

Pascal Jocou : Sur ce sujet, nous travaillions avant même la création de l’intercommunalité à l’échelle des 158 communes, et à l’issue de nos travaux de prospective territoriale, nous avions abouti à la création [en décembre 2005] d’un EPFL à cette échelle. Nous allons travailler dans la continuité des actions déjà menées.

AEF info : Qu’en est-il en matière de politique de la ville ?

Pascal Jocou : On a engagé un PLH avec une phase de diagnostic bientôt restituée, qui va venir abonder notre projet de territoire en matière de politique de la ville entre autres. Ce PLH, lui aussi à l’échelle des 158 communes, sera approuvé fin 2019 ou début 2020. Un cabinet d’études y travaille actuellement, il fera des propositions d’outils adaptés aux spécificités de chaque territoire.

AEF info : Comment ce projet de territoire à 158 communes s’articule-t-il avec le Scot Pays basque et Pays de Seignanx ?

Pascal Jocou : On a engagé [en décembre dernier] l’élaboration d’un Scot portant sur ces 158 communes et 8 communes du pays de Seignanx [au sud des Landes]. Il sera terminé à l’horizon 2025. Le précédent Scot regroupait déjà une partie des communes de l’actuelle communauté d’agglomération du Pays basque et celle du pays de Seignanx. Cette dernière s’intègre dans notre bassin de vie, avec notamment beaucoup de personnes qui travaillent dans le secteur de Bayonne-Anglet-Biarritz et un enjeu autour des mobilités sur lequel le Scot peut permettre d’agir. Des habitudes de travail étaient déjà engagées, elles se poursuivent avec l’élargissement à l’ensemble des communes de l’intercommunalité du Pays basque. Que le périmètre soit quasiment le même que celui de notre projet de territoire n’est pas un frein. L’enjeu est surtout que les communes qui ont rejoint la communauté d’agglomération du Pays basque et qui n’appartenaient pas au Scot apprennent à comprendre cet outil. Nous voulons aussi travailler en lien avec les Scot limitrophes.

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Lucie Romano, journaliste