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COP 24 : la présidence polonaise soumet ses premiers textes de négociation sur le rulebook

La présidence polonaise de la COP 24 a publié dans la soirée du 13 décembre les premiers textes issus des négociations conduites par des ministres depuis mardi. Sur près de 120 pages, ils portent à ce stade uniquement sur les règles d’application de l’accord de Paris et présentent encore des options très hétérogènes qui reflètent plusieurs visions du monde entre pays développés et pays en développement. C’est le cas sur la transparence et les financements. Peu avant minuit, la présidence polonaise a organisé une réunion "Sejmik" (assemblage) avec les chefs de délégation pour étudier ce paquet.

La plénière de la COP 24 à Katowice Unfccc

Les textes publiés jeudi 13 décembre 2018 vers 20 heures feront encore l'objet de négociations d’ici à la fin de la COP 24, officiellement prévue vendredi 14 décembre, mais qui pourrait se prolonger durant le week-end.

Ils portent uniquement sur les règles d’application de l’accord de Paris ("rulebook"). La décision finale de la COP de Katowice devrait aussi comporter plusieurs éléments très attendus sur le relèvement de l’ambition, la reconnaissance du rapport spécial du Giec sur les conséquences d’un réchauffement d’1,5°C ou encore le rôle du sommet organisé par le secrétaire général des Nations unies en septembre 2019. Ils n’ont pas encore été publiés à ce stade.

Voici un décryptage des principaux enjeux des textes publiés jeudi soir.

Transparence (article 13). Le texte, long de 34 pages, est l’un des sujets les plus délicats de la conférence car il doit permettre de dresser les grands principes de la communication des actions des pays, dans le but de pouvoir dresser un état des lieux de leur engagement. À ce stade, l’ensemble du document est entre crochets, donc sujet à d’importantes modifications. Il précise que les parties devront soumettre leur premier rapport de transparence et l’inventaire national de leurs émissions d’ici au 31 décembre 2024, puis tous les deux ans, soit une année après le "bilan mondial" qui sera fait en 2023 et une année avant la nouvelle communication des contributions nationales prévues en 2025.

Le texte porte aussi des options extrêmement tranchées sur les questions de "différenciation" entre pays développés et pays en développement, au nom du principe fondamental de la négociation climat des "responsabilités communes mais différenciées". Trois options sont entre crochets et devront être tranchées dans les prochaines heures.

  • Première option, tous les pays appliqueront des "principes communs" mais en laissant des "flexibilités aux pays qui en ont besoin à la lumière de leurs capacités", avec des formats de reporting communs. Il s’agit là du principe d’un reporting unique mais pas uniforme défendu par les pays développés.
  • Deuxième option : la décision entérine le principe de "deux parties" et "documents" séparés, pour les pays développés et les pays en développement, soit un retour à la distinction binaire du protocole de Kyoto défendu par les pays en développement.
  • Enfin, une troisième option prévoit une première section commune à tous les pays et une seconde section où les exigences ne seront pas les mêmes. Le contenu de ces sujets n’est pas précisé à ce stade.

Plus tard, le texte sur la transparence indique qu’il revient aux pays en développement "d'autodéterminer" l’application de ces flexibilités, en lien avec leurs capacités. Ils devront alors "clairement indiquer" pour quels sujets ils appliquent ces flexibilités et expliquer "leurs contraintes" en termes de capacités mais aussi à quelle date ils estiment pouvoir améliorer ces contraintes.

Selon un article publié par Climate home news, jeudi dans la soirée, le négociateur chinois Xie Zhenhua se serait prononcé en faveur de règles de transparence "uniformes", rejoignant ainsi la position des pays développés et s’éloignant de celle prônée par les trois autres pays émergents du groupe Basic (Inde, Afrique du Sud et Brésil).

Atténuation du changement climatique (article 4). Quatre textes concernent ce sujet. Le premier traite de l’atténuation du changement climatique et des contributions nationales volontaires, NDC. L’ensemble du texte de dix pages reste à débattre puisqu’il est entre crochets. Il se compose d’un préambule qui rappelle le soutien à apporter aux pays en développement pour la mise en œuvre de cet article de l’accord de Paris et surtout deux annexes sur les informations à apporter permettant de "faciliter la clarté, la transparence, et la compréhension des NDC" et sur les règles de comptabilité à appliquer.

Les NDC devront ainsi comporter des années de référence, années de base, périodes de référence ou un point de départ ; une période de mise en œuvre ; une description générale de l’objectif à atteindre ; les secteurs et gaz couverts par le document ; le plan de mise en œuvre de la NDC où seront notamment abordées les circonstances nationales propres à chaque pays. Elles devront aussi décrire les hypothèses et choix méthodologiques ayant été retenus afin de comptabiliser les émissions de GES et celles qui seront évitées grâce à la mise en œuvre de la NDC, ainsi que des hypothèses par secteur, catégorie ou activités.

Les parties seront également invitées à expliquer "comment" elles considèrent que leur NDC est "juste et équitable" vis-à-vis de leurs circonstances particulières. À noter que les paragraphes concernant les informations à donner sur l’adaptation, le soutien, la finance, la technologie, le renfort de capacités et les soutiens nécessaires ou reçus sont entre crochets.

L’annexe II précise les différentes méthodologies de comptabilisation qui pourront être utilisées (celles du Giec ou non), demande aux parties de préciser les méthodologies qui permettront de suivre les progrès réalisés grâce à la mise en œuvre de la NDC. Les parties devront éviter de sur-estimer ou sous-estimer les émissions qu’elles prévoient d’émettre ou de retirer de l’atmosphère. Il est également prévu qu’elles puissent changer de techniques pour mettre à jour leur point de référence, niveau de référence ou projections.

Il est enfin stipulé que les parties devront "faire leur possible pour inclure toutes les catégories d’émissions anthropiques et leurs absorptions" et qu'"une fois qu’une source, puits ou activité sera inclus dans la NDC, continuer de l’inclure dans les futures NDC". Dans le cas contraire, le pays devra s’en expliquer. Les parties faisant référence à la comptabilisation de l’adaptation et du soutien sont à nouveau entre crochets.

Le deuxième texte de cette partie, de trois pages, fait référence au registre public tenu par le secrétariat de la Ccnucc sur lequel sont agrégées les NDC. Un prototype devra notamment être développé d’ici à juin 2019. Il devra présenter les NDC dans un tableau, préserver l’intégrité des documents et faciliter leur accès et leur lecture. Il reviendra au point focal de chaque partie de soumettre le document sur la plateforme, qui jouera le rôle d’archives et présentera l’ensemble des NDC précédentes.

Le troisième texte, de deux pages, concerne l’horizon commun des NDC (common time frames), et décide que les parties devront établir leurs NDC sur des périodes de temps communes à partir des NDC entrant en vigueur en 2031.

Le dernier texte est composé de six pages, et il décrit les modalités, programme de travail et fonctions du forum sur l’impact et la mise en œuvre de mesures de réplique. Il permettra aux parties de disposer d’une plateforme d’échange de bonnes pratiques. Plusieurs options restent à trancher. Par exemple, s’il devra "comprendre" ou "évaluer et mesurer" les impacts des mesures de réplique au changement climatique sur la croissance, la création d’emplois, etc. Toute la partie concernant la gouvernance de ce forum fait également l’objet de deux options sur lesquelles les négociateurs devront encore travailler.

Bilan mondial (article 14). Sur ce bilan mondial, qui doit avoir lieu tous les cinq ans et dont le premier sera organisé en 2023, la présidence polonaise propose un texte unique de six pages. Mais l’ensemble de son contenu est placé entre parenthèses.

L’exercice devra être conduit en tenant compte des "meilleurs" résultats scientifiques à disposition. Encadré par deux co-facilitateurs, il consistera à collecter et synthétiser des informations, réaliser une évaluation technique associant le Giec permettant de mesurer les progrès collectifs accomplis, et la prise en compte des résultats de l’évaluation technique dans le but de mettre à jour et relever les actions. Le bilan sera "guidé par les parties" mais devra assurer la participation des acteurs non parties. Il se concentrera sur les actions menées en matière d’atténuation, adaptation, les moyens de mise en œuvre et de soutien.

Les pertes et préjudices (lire sur AEF info) sont renvoyées dans une note de bas de page, ce qui, selon certains experts, pourrait fâcher les pays les moins avancés et le G77 (pays en développement). La note précise que les parties "reconnaissent que les pertes et préjudices associés aux effets indésirables du changement climatique incluent, et dans certains cas dépassent, ce qui peut être réduit à l’adaptation".

Adaptation (article 7). Le projet de décision de la COP laisse beaucoup de souplesse sur ce sujet. Il rappelle que les communications sur l’adaptation sont "menées par les pays et flexibles, notamment sur le choix de la communication et du document, conformément à l’accord de Paris". Elles "ne doivent pas poser un fardeau supplémentaire sur les pays en développement et ne sont pas un élément de comparaison entre pays ni sujettes à une revue".

Ces communications sont placées dans un registre public géré par le secrétariat de la Ccnucc. Le secrétariat devra inclure dans son rapport de synthèse pour chaque bilan mondial des informations sur les "efforts d’adaptation des pays en développement". Il est également question de développer d’ici à juin 2020 des méthodologies afin d’évaluer les besoins d’adaptation, notamment en matière de financement, technologies et renforcement de capacités.

Financements (article 9). Sur la question des financements (10 pages), les grands principes sont posés en référence à l’accord de Paris, à savoir "l’importance de fournir des informations prévisibles et claires" et d’une communication tous les deux ans des pays développés. Les documents ne font donc pas mention de montants en particulier, l’objectif étant surtout, selon plusieurs observateurs, d’assurer aux pays en développement que des financements continueront à exister au-delà de 2020, où ils doivent atteindre 100 milliards de dollars par an.

Les pays développés devront commencer à fournir ces informations en 2020, qui seront compilées à partir de 2021 par le secrétariat de la Ccnucc et feront l’objet, à partir de 2021, puis tous les deux ans, d’un "dialogue ministériel de haut niveau". S’ensuit une liste d’informations précises que doivent fournir les pays développés : le montant des ressources publiques, les instruments utilisés, les priorités politiques et régions envisagées, les secteurs privilégiés, l’équilibre entre adaptation et atténuation, la place accordée aux pays les plus vulnérables, etc.

Les modalités de comptage des financements climat, qui sont un sujet épineux entre pays développés et pays en développement, font l’objet d’un texte encore sujet à modifications. Il s’agit notamment de distinguer les fonds publics, les canaux de financements (bilatéraux, multilatéraux…), les instruments financiers utilisés, les années de référence, le statut des promesses, le montant en dollars, etc.

Il est également question de placer le fonds d’adaptation, créé en 2007 dans le cadre du protocole de Kyoto, sous l’égide de l’accord de Paris. Les modalités et la constitution de son conseil d’administration seront précisées à la COP 25.

Un dernier texte est publié qui concerne le Fonds vert pour le climat, le Fonds mondial pour l’environnement (GEF), le fonds pour les pays les pays les moins avancés et le fonds spécial changement climatique. Ces fonds "serviront" l’accord de Paris et il est demandé au comité permanent des finances de la convention climat de préparer des projets de lignes directrices pour les entités chargées de leur fonctionnement. Lignes directrices qui devront être adoptées lors de la prochaine COP, en novembre 2019.

La deuxième partie de ce texte concerne les 100 milliards de dollars que les pays développés devront fournir aux pays en développement à compter de 2020. Concernant le relèvement de ce budget à compter de 2025, le texte ne donne aucun montant, et souligne que les discussions entre les parties doivent continuer sur le sujet.

Mécanismes de marché et hors-marché (article 6). Plusieurs textes, soit 26 pages, sont relatifs à l’article 6 de l’accord de Paris qui évoque des "démarches concertées passant par l’utilisation de résultats d’atténuation transférés au niveau international". Selon plusieurs négociateurs rencontrés le 13 décembre, le sujet est extrêmement technique et pourrait être renvoyé à des négociations ultérieures. Il s’agit notamment de donner une suite au mécanisme de développement propre du protocole de Kyoto, qui permet actuellement aux pays développés d’acquérir des crédits d’émissions en finançant des projets dans des pays en développement.

L’un des enjeux du texte est d’assurer que les émissions ne soient pas comptabilisées deux fois et de régler la question du transfert de crédits entre l’ancien et le nouveau mécanisme. Un comité de supervision est nommé et devra se réunir pour la première fois en 2019 afin d’établir les règles de fonctionnement du mécanisme.

Pour les sujets qui ne relèvent pas du mécanisme de marché (éviter les émissions de gaz à effet de serre, adaptation basée sur les écosystèmes, mécanisme d’efficacité énergétique…), plusieurs questions de gouvernance sont renvoyées à 2019.

Mise au point et transfert de technologies (article 10). Pour opérationnaliser cet article, la présidence polonaise a préparé deux textes. Le premier, de quatre pages, fait référence à l’évaluation périodique de l’efficacité et de l’adéquation du soutien fourni par le mécanisme technologique, créé en vertu de la convention, et appuyant la mise en œuvre de l’accord de Paris. La première évaluation devrait durer de novembre 2021 à novembre 2022.

Le second, de sept pages, concerne le cadre technologique créé par l’accord de Paris, qui est chargé de donner des directives générales aux travaux du mécanisme technologique. Il contient un préambule et une annexe qui définit les principes et les cinq thèmes clés de ce cadre : innovation, mise en œuvre, environnement propice et transfert de capacité, coopération et engagement des parties prenantes, soutien.

Mécanisme de facilitation (article 15). Sur ce sujet, un texte de cinq pages est publié, entièrement entre parenthèses. Le mécanisme, qui prendra la forme d’un comité composé de douze experts, doit permettre de faciliter la conformité des parties aux objectifs de l’accord de Paris. Il devra respecter les souverainetés nationales et ne "jamais imposer de pénalités ou de sanctions". Les experts seront élus par la CMA (conférence des parties à l’accord de Paris) sur la base d’une représentation géographique équitable, avec deux membres issus de chacun des cinq groupes régionaux représentés dans la convention climat et deux membres provenant des petits États insulaires et des pays les moins avancés. Leur mandat sera de trois ans, renouvelable une fois. Ses travaux seront pilotés par une coprésidence.

Il devrait se réunir au moins deux fois par an, à compter de 2020. Il devra tenir compte des capacités respectives et des circonstances propres à chaque partie.

Textes non publiés. Enfin, cinq autres documents n’avaient pas été mis en ligne à l’heure de la rédaction de notre article. Ils concernent les sujets liés au fonds d’adaptation (rapport du conseil du fonds d’adaptation), à la finance de long terme, au comité permanent des finances, un rapport du Fonds vert pour le climat et un rapport du Fonds mondial pour l’environnement.

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Aline Brachet, journaliste