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Régime universel de retraite : comment seront garantis les droits acquis avant la réforme ?

Le Haut-commissaire à la réforme des retraites, Jean-Paul Delevoye, a poursuivi la semaine dernière la concertation avec les partenaires sociaux sur le futur régime de retraite autour de la thématique de la transition et de la conversion des droits. Trois grandes familles d’options sont possibles, sachant que celle consistant à fermer les anciens régimes et à recalculer dans le nouveau régime au moment de la bascule l’intégralité des droits constitués avant la réforme semble tenir le haut du pavé.

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Nouvelle phase de concertation, épisode 2 : après avoir évoqué l’entrée en vigueur du nouveau système et la première génération d’actifs concernée par la réforme, les partenaires sociaux ont abordé la semaine dernière avec le Haut-commissaire à la réforme des retraites, Jean-Paul Delevoye, les mécanismes de passage de l’ancien au nouveau système.

À ce jour, un seul principe, énoncé le 10 octobre dernier lors de la multilatérale (lire sur AEF info) est acté : pour tous les actifs, les droits relatifs aux périodes travaillées avant l’entrée en vigueur du nouveau système, qu’il s’agisse de trimestres ou de points, seront conservés à 100 %. Reste donc à voir selon quelles modalités, sachant que ces dernières doivent, selon le HCRR, satisfaire à trois exigences : la "lisibilité" pour les assurés, la faisabilité pour les caisses de retraite, et l’équité inter et intra-générationnelle, notamment au plan juridique - il s’agit de respecter la jurisprudence du Conseil constitutionnel selon laquelle les effets de seuils ne doivent pas être trop importants.

Option 1

Trois options sont possibles, résume le HCRR. La première consiste à convertir les droits du passé dans le nouveau système, au moment de son entrée en vigueur, selon les règles des anciens régimes. À la liquidation, la pension est calculée en prenant le nombre total de points (sommes des points convertis et des points acquis après l’entrée en vigueur) et la valeur du point à la date de départ. C’est par exemple l’option prise par l’Allemagne quand le régime général a basculé en points en 1992.

Cette option a le mérite de la lisibilité et d’une relative simplicité. Elle évite d’avoir à aller chercher des informations manquantes pour appliquer a posteriori les règles du nouveau régime, comme la prise en compte des primes des fonctionnaires dans le calcul de la retraite. "Les services de retraite de l’État ou la CNRACL n’ont pas tout l’historique des primes versées, et il est inenvisageable de se tourner vers tous les employeurs publics pour le leur demander. Sans compter que cela demanderait d’appeler des cotisations sur ces primes", explique-t-on au HCRR. 

Une des questions qui se posent dans ce cadre est la façon de prendre en compte la règle des 25 meilleures années ou des six derniers mois dans ce cadre. Pour les salariés du privé, il serait possible de l’appliquer sur la période cotisée avant la bascule. Par exemple, pour un assuré qui se situe à la moitié de la durée d’assurance requise, seraient comptées les 12,5 meilleures années sur cette période. Pour celui qui a cotisé 15 années dans l’ancien régime, ce seraient les 8,5 meilleures années, etc. Notons au passage que ce système est potentiellement avantageux au regard de certaines carrières, puisqu’il présuppose que tout le monde atteigne le taux plein. Concernant les fonctionnaires, le HCRR est moins précis sur les possibilités envisagées - l’une d’elles étant d’appliquer la règle des six derniers mois à la période cotisée avant réforme, avec l’application là aussi d’un coefficient.

Afin d’éviter une bascule trop abrupte, le HCRR précise également qu’il est envisageable, dans ce cadre, pour toutes les premières générations concernées, de prendre en compte, pour la conversion, les données de fin effective de carrière - notamment la carrière de référence - et non celle connue à l’entrée en vigueur. 

Option 2

Dans la seconde option, les droits du passé ne sont pas convertis mais figés au moment de la bascule. Au moment du départ en retraite, on calcule la somme des deux pensions : celle selon les règles des anciens régimes, pour toute la carrière y compris celle effectuée après la réforme (sur le fondement des informations connues au moment du départ effectif en retraite) ; et celle selon les règles du nouveau système pour les périodes postérieures à l’entrée en vigueur. Le montant de la pension ancien régime est ensuite proratisé : par exemple, si 21 ans sur 42 d’activité ont été effectués avant la réforme, la pension est égale à la somme de la pension nouveau régime et de la moitié de la pension ancien régime (calculée sur toute la carrière).

Cette formule ressemble à celle adoptée par l’Italie en 1996, avant une révision en 2011. Les personnes qui avaient moins de 18 années de cotisation avant le 1er janvier 1996 étaient couvertes par le régime en comptes notionnels pour les périodes postérieures à l’entrée en vigueur et leurs droits passés étaient conservés, comme s’ils étaient successivement affiliés aux deux systèmes - les personnes ayant plus de 18 années de cotisation avant cette date restant affiliés à 100 % dans l’ancien système.

Cette formule présente deux avantages principaux : elle permet d’une part de respecter intégralement les règles des 6 derniers mois ou des 25 meilleures années ; et d’autre part de comparer précisément ce que produit au bout du compte chacun des systèmes en termes de taux de remplacement. En revanche, elle nécessite potentiellement de conserver les anciens systèmes de règles pendant plus de 40 ans et de coordonner les règles d’ouverture des droits des deux systèmes, ce qui n’est pas le souhait du HCRR. Même s’il est éventuellement possible de limiter cet effet en n’appliquant ce schéma qu’à des générations intermédiaires - les 5 ou 10 premières concernées par la réforme par exemple.

Option 3

Enfin la troisième option est une variante de la première : pendant une période donnée (par exemple 5 ans), les droits sont calculés en combinant les deux systèmes, avant que la première option s’applique définitivement. Par exemple, pour les générations nées entre 1963 et 1966, les pensions seraient calculées à la fois dans l’ancien système (selon les anciennes règles) et le nouveau (en appliquant a posteriori à la carrière passée les règles du nouveau régime). La liquidation s’obtiendrait par une pondération des deux pensions, avec une part du nouveau système universel qui augmenterait à chaque génération. On peut ainsi imaginer dans ce cas que la génération 63 soit couverte à 80 % par l’ancien système et 20 % par le nouveau, la génération 1964 à 60 % par l’un et 40 % par l’autre, jusqu’à la génération 1966 à 20 % et 80 %, avant que les générations suivantes ne basculent à 100 % dans le système universel avec conversion des droits passés.

Cette méthode a notamment été utilisée en Norvège en 2011 et en Suède en 2009 au moment de la bascule, dans ces deux pays, dans des régimes en comptes notionnels. Son mérite : "Elle permet d’afficher clairement la transition auprès des assurés et induit également de la comparabilité", indique-t-on au HCRR.

Globalement, affirme-t-on au HCRR, les partenaires sociaux penchent plutôt pour la première option, "même s’ils ne s’interdisent pas de l’assouplir au début". Par ailleurs, le choix de telle ou telle option n’épuise pas le sujet. Ainsi, s’il est relativement aisé de convertir les droits accordés au titre des périodes cotisées et des périodes assimilées, d’autres éléments connus et accordés aujourd’hui à la liquidation peuvent être calculés, au moment du départ, en application des règles du nouveau système et donc ne pas être intégrés aux opérations de conversion. Il s’agit par exemple des éléments de solidarité (minimum de pension) ou des droits familiaux, comme les trimestres de majoration d’assurance. Prudent, le HCRR précise que pour ce dispositif, "les deux options (conversion/application des règles du nouveau système) sont envisageables".

Afin que chacun puisse apprécier sa situation, des outils de simulations devraient être mis à disposition des assurés une fois la loi votée et les textes parus, c’est-à-dire une fois tous les paramètres connus, précise-t-on au HCRR. Avant cette échéance, l’étude d’impact de la loi devrait comprendre des informations détaillées sur l’impact budgétaire de la réforme, sur ses effets en termes d’égalité hommes-femmes, de différents selon les statuts, etc. ainsi que des cas type.

Quel calendrier ?

 

Si le HCRR a présenté le calendrier de ses travaux jusqu’en janvier (lire sur AEF info), il n’exclut pas de prolonger la discussion en ouvrant un troisième cycle de concertation en février pour approfondir les sujets, sans pour autant préciser pour quelle durée exactement. Une nouvelle séance multilatérale se tiendra fin janvier. Jean-Paul Delevoye espère aussi profiter de ce délai supplémentaire pour organiser des "rencontres citoyennes" au premier trimestre. Le 13 décembre aura  également lieu la restitution des ateliers citoyens menés en 2018 sur le thème de la réforme.


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Bénédicte Foucher, journaliste