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Loi Lemaire : les collectivités territoriales en retard sur l’ouverture des données

À quelques jours de l’échéance fixée par la loi Lemaire, seules 308 des 4 411 collectivités concernées par l’obligation d’ouvrir leurs données sont engagées dans une démarche d’open data. Le 19 septembre 2018, à l’occasion d’un colloque organisé à Paris, la mission Ecoter analyse les raisons d’un tel retard et insiste pour que les bénéfices de l’ouverture des données, comme la modernisation de l’administration et le meilleur pilotage des politiques publiques, soient valorisés. L’émergence de nouveaux services, en lien avec des acteurs privés comme les Gafa, est également au cœur des débats.

L'ouverture des données publiques est menée par des collectivités pionnières depuis 2010. Elle devient une obligation pour certaines d'entre elles à compter du 7 octobre 2018. © Markus Spiske

Le compte à rebours est enclenché. À partir du 7 octobre 2018, deux ans après sa promulgation, la loi Lemaire pour une République numérique obligera toute collectivité territoriale de plus de 3 500 habitants et d'au moins 50 ETP à procéder à l’ouverture de ses données, par défaut. Autrement dit, l’ouverture devient la règle et la fermeture l’exception, les documents administratifs étant rendus librement accessibles sur internet.

Afin de dresser un premier bilan de l’open data territorial et de partager facteurs-clés de succès et bonnes pratiques, la mission Ecoter (mission pour l’économie numérique, la conduite et l’organisation des territoires) organisait une rencontre le 19 septembre, dans les locaux de la Caisse des dépôts et consignations. Et le premier constat est mitigé. "Il y a une appropriation des enjeux de la data mais nous sommes encore assez loin du compte", introduit Alexandre Evin-Leclerc, directeur d’Adel Conseil et modérateur des débats.

Moins de 10 % des collectivités engagées dans l’open data

Sur les 4 411 collectivités concernées par cette obligation légale, seules 308 sont déjà engagées dans une démarche d’open data, via un portail propre ou un portail tiers, selon l’Observatoire open data des territoires lancé en mars 2018 par l’association Open data France avec le soutien financier de la CDC (lire sur AEF info).

"Si nous avançons au même rythme depuis 2010, date à laquelle Rennes est devenu le premier acteur public à ouvrir son portail open data, il nous faudra une quarantaine d’années pour atteindre les 4 500 collectivités", souligne Cédric Verpeaux, responsable des programmes d’investissement innovants et territoriaux à la CDC. D’autant plus que parmi les collectivités déjà engagées dans une démarche d’open data, grandes villes, départements et régions sont surreprésentés.

Ce chiffre masque une autre réalité, celle de la quantité et de la qualité des données disponibles. "Aujourd’hui par exemple, seule une quinzaine de collectivités ouvrent leurs données de transport en temps réel alors que ce sont les données les plus demandées par les utilisateurs et qu’il y a 300 autorités de transport en France", ajoute Cédric Verpeaux.

Répandre la "culture data"

Le premier défi est d’abord celui de la sensibilisation, affirment les acteurs présents, en particulier auprès des villes moyennes où certains décideurs découvrent encore le sujet. Un effort de communication qui doit commencer en interne, affirme Jérôme Richard, conseiller spécial délégué au numérique d’Orléans Métropole qui travaille sur l’ouverture des données depuis un an et demi. "Comment la plateforme data va-t-elle être utile à nos services en permettant d’optimiser nos fonctionnements internes ? Pour répondre à cette question, nous nous sommes beaucoup acculturés, nous avons 'benchmarké' et communiqué avec les services. Nous nous sommes aussi rapprochés des archivistes et d’une agence d’urbanisme qui vont nous permettre de consolider ces données", explique-t-il alors que la plateforme sera lancée dans quelques jours.

Lancer la "culture data" en impliquant les équipes permet également de mieux travailler à la gouvernance du projet. "Il faut éviter la personnification, autrement, quand la personne leader part, tout s’arrête ou ralentit. L’idée est donc de faire de l’ouverture des données un projet métier", estime Virginie Steiner, cheffe de projet numérique de la ville de La Rochelle. Reste que la démarche nécessite aussi des profils plus techniques.

Besoins accrus en ingénierie

Afin de surmonter ce second obstacle, qui concerne les ressources internes en ingénierie, la CDC propose d’ailleurs d’accompagner les collectivités dans le cadre du plan Action cœur de ville destiné à 222 villes moyennes (lire sur AEF info). "Parmi elles, seule une dizaine a dû se lancer dans l’open data. Or, toutes les collectivités n’ont pas les ressources humaines suffisantes pour piloter ces projets sensibles, car touchant plusieurs services sur des aspects à la fois techniques et organisationnels", indique Cédric Verpeaux. Selon lui, cet enjeu est plus difficile à adresser que celui du financement du projet. "Les solutions techniques existent et sont relativement peu chères", justifie-t-il.

La question des compétences en interne se pose aussi pour l’exploitation des données. "L’ingénierie va devenir de plus en plus complexe… Quelle collectivité pourra se payer un data scientist demandé partout dans le monde ?", interroge Cédric Verpeaux qui incite à réfléchir à des systèmes de régies mutualisées entre plusieurs acteurs. Pour encourager les décideurs à ne plus attendre pour lancer un projet d’open data territorial, reste enfin à écarter ce qu’il désigne comme "le fantasme de la monétisation".

"Certains se disent que si des acteurs privés gagnent de l’argent sur la data, ils peuvent en faire autant, mais en réalité cela ne va pas du tout de soi. Par ailleurs, l’esprit de la loi est la gratuité des données publiques, on ne peut pas vendre les données à n’importe quel tarif", insiste-t-il. Inutile, donc, d’attendre d’avoir trouvé un système de monétisation pour ouvrir ses données.

Moderniser les services

Venus témoigner de leurs expériences respectives, plusieurs collectivités et acteurs privés mettent en avant les bénéfices tirés de l’open data territorial. Le premier effet positif se manifeste en interne, en convertissant notamment des services parfois loin des enjeux numériques, et en modernisant les process. L’ouverture permet également de prendre du recul sur la gestion des données adoptée jusqu’ici. "Nous nous sommes par exemple aperçus que nous n’avions pas de rigueur dans la collecte et la mise à jour de nos données sur les travaux", cite Jérôme Richard d’Orléans Métropole.

De plus, les données diffusées permettent non seulement d’aller vers davantage de transparence, mais aussi de mieux définir, piloter et analyser les politiques publiques engagées. La réutilisation des données par des acteurs tiers, privés notamment, ouvre enfin la voie à la création de nouveaux services. Ainsi Geovelo, qui travaille pour 14 agglomérations et métropoles dont Paris, Nantes et Lyon, propose une application de type GPS calculant des itinéraires à vélo, avec des données fiables et mises à jour en temps réel. "Nous récupérons le plus de données possible auprès des villes puis nous les fusionnons avec les données d’Openstreetmap", explique Gaël Sauvanet, co-fondateur et directeur de Geovelo.

Contractualiser avec le privé, y compris avec les Gafa ?

Afin de passer à l’échelle et de tirer tous les bénéfices de l’open data, les acteurs s’accordent sur la nécessité de nouer des partenariats, notamment entre collectivités, afin de mutualiser les données et leur gestion. Mais le dossier épineux est celui des partenariats avec le privé, en particulier avec les Gafa, qui disposent de données intéressantes pour les pouvoirs publics. "Certains pensent que la loi va finir par contraindre ces acteurs à délivrer leurs données, mais ce n’est pas pour demain. En attendant, j’engage les collectivités à réfléchir à des partenariats intelligents", déclare Cédric Verpeaux de la CDC.

La métropole de Lille collabore ainsi avec le service de GPS collaboratif Waze, de même que Versailles ou encore Orléans Métropole. À Rennes, le service de transports Star, opéré par Keolis, a signé une convention avec Google afin de lui permettre d’intégrer les données bus et métro sur sa propre plateforme alimentant des applications comme Waze ou Google maps. "Nous avons très longtemps résisté au grand méchant Google avec un blocage assumé de la collectivité et de Keolis", raconte Jérôme Champenois, responsable de l’innovation et des systèmes d’information chez Keolis Rennes. "Mais désormais, Google propose à l’utilisateur des parcours porte à porte qui utilisent tous les transports en commun, au lieu de les renvoyer uniquement vers Uber", se félicite-t-il.

Certains acteurs expriment toutefois leur réserve à l’image de Virginie Steiner, de la ville de La Rochelle. "Si la donnée est un service public, nous ne sommes pas censés privilégier un acteur. Or, donner ses données à Waze par exemple, c’est le mettre dans une situation d’accaparement de la ville", considère-t-elle. "Si de grandes entreprises prennent nos données, génèrent des services et viennent ensuite nous les vendre, ne pouvons-nous pas faire des deals différents, des échanges ?", questionne pour sa part Jérôme Richard d’Orléans Métropole.

Pour les collectivités qui n’auront pas ouvert leurs données au 7 octobre, la loi Lemaire ne prévoit toutefois pas de sanction, à la différence du RGPD. Alexandre Evin-Leclerc, directeur d’Adel Conseil, prévient néanmoins : "Un citoyen lambda pourra saisir un tribunal administratif, exposant la collectivité a minima à une remontrance ainsi qu’à une nouvelle jurisprudence."

quelles sont les données concernées ?



L’article 6 de la loi pour une République numérique liste les grandes familles de données publiques concernées par l’obligation d’ouverture à compter du 7 octobre 2018. Pour résumer, l’association Open data France précise que "sauf exception (données personnelles, intérêt national), toutes les données peuvent être ouvertes ; a minima, toutes les données déjà existantes au format numérique ou déjà échangées dans le cadre de la loi Cada" de 1978.

Afin d’aiguiller les collectivités, Opendata France propose un socle commun des données locales (SCDL), base minimale et prioritaire des données normalisées. Ce socle est constitué des données suivantes : catalogue des données publiées en open data par la collectivité, liste des délibérations adoptées par une assemblée locale, liste des marchés publics et concessions, liste des subventions publiques attribuées par une collectivité, liste des équipements publics gérés par une collectivité, liste annuelle des prénoms des nouveau-nés déclarés à l’état civil, ou encore liste des adresses d’une collectivité.

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Souen Léger, journaliste