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"Le logement est devenu facteur d’inégalités sociales, patrimoniales, territoriales et générationnelles" (J-C. Driant)

Dans leur ouvrage "Les crises du logement" paru le 29 août 2018 aux éditions des presses universitaires de France, Pierre Madec, économiste à l’OFCE, et Jean-Claude Driant, professeur à l’École d’urbanisme de Paris, estiment que la crise de la mobilité résidentielle est le mal moderne du marché du logement en France. La hausse des prix déconnectée des revenus depuis le début du siècle en est la principale cause, et la politique du gouvernement est trop peu ambitieuse pour enrayer le cercle vicieux qui s’est engagé, expliquent-ils à AEF info (1).

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Pierre Madec (à gauche), économiste à l'OFCE, et Jean-Claude Driant (à droite), professeur à l'Ecole d'urbanisme de Paris publient "les crises du logement" aux éditions des presses universitaires de France. AEF

AEF info : Quels sont, selon vous, les déterminants actuels de la crise du logement ?

Jean-Claude Driant : Si les phénomènes d’exclusion et de sans-abrisme perdurent, nous faisons désormais face à une crise de la mobilité résidentielle principalement due au coût du logement trop élevé. C’est un phénomène qui date du début des années 2000 : les prix ont doublé quasiment partout en France entre 2000 et 2008 du fait de la baisse des taux d’intérêt, de manière déconnectée des revenus. Et ils ont ensuite continué de croître dans les grands centres urbains. Le logement est ainsi devenu en tant que tel un facteur d’inégalités sociales, patrimoniales, territoriales et générationnelles. Avec comme conséquence principale la baisse de la mobilité résidentielle. Et ce sont malheureusement les jeunes dans les marchés tendus, ceux qui ont le plus besoin de mobilité, qui sont les premières victimes de cette crise. Ce sont eux qui paient, au mètre carré, les logements les plus chers — des petites surfaces en zone tendues.

Pierre Madec : Un autre problème étant que ces situations de contraintes budgétaires liées au coût du logement trop élevé ont des effets sur la santé, l’insertion sur le marché du travail et la réussite scolaire…

AEF info : Comment a-t-on pu en arriver là ?

Jean-Claude Driant : Il y a d’abord eu une complicité généralisée en faveur d’une hausse des prix. Grâce à celle-ci les propriétaires sont devenus plus riches, et les pouvoirs publics ont vu les recettes fiscales — DMTO, impôts sur le patrimoine — croître. Il y a donc un ensemble d’acteurs en France qui sont majoritaires et pour lesquels l’augmentation des prix n’est pas un problème, bien au contraire ! Mais évidemment, il y a des laissés pour compte : les locataires modestes notamment.

AEF info : Comment peut-on constater cette baisse de la mobilité résidentielle ?

Pierre Madec : De plusieurs manières. D’abord, depuis la crise, le taux de propriétaires stagne du fait du niveau trop élevé des prix par rapport à la capacité financière réelle des ménages. En conséquence, on peut dire que la location est de plus en plus un choix forcé. Les ménages qui sont locataires dans le parc social ou dans le parc privé ont une probabilité d’accéder à la propriété de plus en plus faible. Ce phénomène d’exclusion à l’accession se traduit par une forte hausse des inégalités intergénérationnelles et patrimoniales.

Ensuite, il y a quelques aspects législatifs qui ont participé à engendrer cette crise de la mobilité. Par exemple jusqu’en 2012, la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs encadrait l’évolution des loyers au cours et au renouvellement du bail. En revanche, à la relocation, le propriétaire bailleur était libre de rehausser son loyer comme il le souhaitait. Il y a dès lors eu d’un côté une forte hausse des loyers des petits logements — occupés le plus souvent par des jeunes — du fait de l’important turnover dont ils font l’objet. Et de l’autre, une progression beaucoup plus modérée des loyers des logements pour une frange de la population qui n’a pas déménagé. Au fil du temps, des divergences se sont ainsi créées au sein du parc locatif privé. Cela a un impact évident sur la mobilité résidentielle : quel intérêt a un ménage de changer si c’est pour vivre dans un logement de même taille qu’il paie 40 % plus cher ?

AEF info : On parle aussi d’immobilisme dans le parc social…

Jean-Claude Driant : Oui, on en revient ici à la cherté du logement privé : comme en témoignent les dernières enquêtes de l’Insee, la baisse de la mobilité dans le parc social dans les années 2000 peut s’expliquer par le ralentissement de la sortie des ménages du parc social vers l’accession à la propriété. Cela est tout de même très frappant ! Or, qui dit baisse de la mobilité dans le parc social dit baisse de l’offre de logements sociaux : 85 % de l’offre annuelle de logements sociaux est générée par la mobilité, le reste étant de la construction nouvelle. Autre exemple, en Île-de-France, le stock de logements sociaux augmente, mais l’offre de logements sociaux attribuables chaque année baisse. Autrement dit, du fait de la forte baisse de la mobilité, construire davantage ne suffit plus.

Pierre Madec : Si en France, le nombre de ménages était stable ou baissait, la diminution de la mobilité ne serait pas alarmante. Mais malheureusement, ce nombre augmente fortement. Il faut donc générer des flux au sein du parc de logements français. On a beau afficher de bons chiffres de production de logements depuis plus de deux ans, rapportés aux nombres de ménages, les flux sont très faibles. Sur les quinze dernières années, on a accumulé un déficit d’offre important.

AEF info : Pensez-vous que les mesures du gouvernement sur le logement social, comme l’intensification des réexamens des situations des locataires, ou les ventes de logements sociaux facilitées à leurs occupants, peuvent débloquer le marché ?

Jean-Claude Driant : Concernant la vente HLM, c’est davantage une mesure cache-misère permettant à l’État de se désengager du financement de la production de logements sociaux. Rappelons que dans les années 1990 et 2000, on a beaucoup essayé de promouvoir la vente HLM au nom de l’accession à la propriété populaire. Or désormais, le seul argument donné pour doper la vente HLM est que cela va permettre aux bailleurs sociaux de dégager des fonds propres, la vente d’un logement permettant d’en construire trois. Mathématiquement, cela se tient. Sauf que ceci n’a rien à voir avec la réalité opérationnelle où les besoins sont divers selon les territoires.

En réalité, on peut penser que la volonté de l’État est davantage de compenser les pertes en fonds propres des bailleurs liés à la réforme RLS qui baisse indirectement les loyers qu’ils perçoivent. La solution la plus "pragmatique" pour ce faire étant la vente HLM. Aujourd’hui, on est à environ 8 000 ventes par an. À terme on atteindra peut-être 15 000. Mais l’objectif affiché de vendre 40 000 logements sociaux par an est clairement inatteignable, car les locataires n’ont pas les moyens d’acheter dans la très grande majorité des cas.

Il faut du reste souligner le transfert du mode de financement du logement social. Autrefois basé sur la solidarité nationale, il l’est de plus en plus sur l’autofinancement : autrement dit, ce sont les locataires HLM qui financent le logement social aujourd’hui.

Pierre Madec : Concernant le réexamen de la situation des locataires, l’idée plus globale du gouvernement est de restreindre le logement social aux ménages les plus modestes, et d’en sortir ceux qui sont au-dessus des plafonds de revenus. Cela peut s’entendre. Mais que fera-t-on des ménages qui risquent dans certains endroits de voir leur taux d’effort plus que doubler s’ils perdent leur logement social ? Seront-ils solvables dans le parc privé ? En zones tendues, la réponse est non.

Soyons clairs : tant qu’il n’y a pas en France un parc de logements intermédiaires significatif à destination des classes moyennes et des classes moyennes populaires, on ne peut pas demander aux ménages qui sont dans le parc social d’aller vers un parc privé extrêmement cher. Il n’y a pas de secret : le marché n’est pas capable de produire seul du logement abordable. Qu’on soit un défenseur ou non du parc social, s’il n’y a pas la puissance publique pour réguler et subventionner le marché du logement en zone tendue, celui-ci exclura les ménages modestes et les classes moyennes populaires. Or, il n’y a aucune mesure annoncée pour le parc privé en contrepartie du choc négatif sur le parc social. Les solutions sont pourtant sur la table : le statut du bailleur privé, l’encadrement des loyers, la refonte de la taxe foncière etc.

AEF info : Dès lors que peut-on faire pour résoudre la situation de manque de mobilité dans le parc social ?

Jean-Claude Driant : On ne peut plus concevoir les politiques du logement et du logement social à l’échelle strictement nationale sans prendre en compte la diversité du territoire. Ces questions de mobilité ne se posent pas de la même façon si l’on est à Paris, dans les autres métropoles ou dans les villes moyennes. Il me semble que le modèle du logement social unique avec sa réglementation nationale telle qu’elle existe aujourd’hui est en train de dépérir. Il faudra que les politiques de l’État tiennent mieux compte de cette diversité territoriale.

AEF info : Vous avez évoqué brièvement une refonte de la taxe foncière. Quelle politique fiscale faut-il mener pour accroître la mobilité résidentielle ?

Pierre Madec : On pourrait instaurer une taxe foncière modulable en fonction du statut d’occupation du logement : le propriétaire d’un logement vacant ou d’une résidence secondaire paiera "plein pot". Un propriétaire "non-accédant" paiera plus qu’un propriétaire "accédant". Et un propriétaire qui mettra en location son logement en zone tendue paiera encore moins.

Par ailleurs, on parle beaucoup de la captation de l’inflation foncière par certains sans que celle-ci ne soit suffisamment redistribuée au plus grand nombre. Cela pose la question d’une meilleure utilisation des 75 milliards d’euros de recettes fiscales par an liées au logement : jusqu’ici un tiers pèse sur les mutations et l’investissement. Pourquoi ne pas faire peser davantage la fiscalité sur la détention si l’on veut vraiment s’attaquer à la rente immobilière ? En inversant la logique, on sortirait aussi de cette situation absurde qui veut qu’un élu ait aujourd’hui intérêt à ce que les prix de l’immobilier augmentent dans sa commune pour que ses rentrées fiscales fassent de même.

Bref, on entend beaucoup dire que la politique du logement coûte trop cher — 42 milliards d’euros par an — mais ces débats de fond ne sont pas posés. Au lieu de cela, on reprend des solutions déjà proposées par les gouvernements précédents. La politique du logement est en fait considérée comme une suite d’économies budgétaires…

AEF info : La solution passera-t-elle par un recentrage du budget logement sur les aides à la pierre ?

Jean-Claude Driant : Le secrétaire d'État Julien Denormandie ne cesse de dire que l’État a eu tort dans les années 1970 de basculer d’un système d’aide à la pierre vers un système d’aide à la personne. Nous sommes assez d’accord sur le constat : revenir à un mécanisme basé sur la solidarité nationale avec plus d’aides à la pierre pour les territoires qui ont les besoins les plus forts nous semblerait aller dans le bon sens. Mais c’est exactement l’inverse que fait le gouvernement puisqu’il est en train de baisser les aides à la pierre…

Pierre Madec : À mon sens, il faut sortir de cette opposition entre aides à la pierre et aides à la personne. Rappelons d’abord qu’une baisse de 5 euros des APL qui rapporte 400 millions d’euros à l’État, c’est une perte de pouvoir d’achat instantanée pour les ménages allocataires. Et si l’on transfère ces 400 millions aux aides à la pierre, les nouveaux logements sociaux qu’ils auront permis de construire ne seront habitables que dans 5 ou 6 ans. La temporalité n’est pas du tout la même.

On pourrait aussi, tout en étant conscient des contraintes budgétaires, considérer que l’argent mis dans le parc social est un investissement pour les pouvoirs publics, avec du patrimoine à la clé. Et pourquoi ne pas imaginer que l’investissement public dans les logements sociaux soit sorti de la dette "maastrichtienne", comme cela a été négocié à Bruxelles pour des plans d’investissement dans la rénovation énergétique ?

AEF info : Quid du choc d’offre promis par l’exécutif. Pourrait-il résoudre les maux du logement en France ?

Jean-Claude Driant : La notion même de choc d’offre n’a en réalité aucun sens, car l’inertie de la production est importante : construire 350 000 logements en un an, ça ne fait jamais qu’1 % du parc total en plus. Sachant que sur ces 350 000 logements, environ un tiers est constitué de maisons individuelles en milieu périurbain, là où aucun choc d’offre n’est nécessaire. Cela ne veut pas dire qu’il ne faudrait plus construire. Mais même en augmentant de 30 % la production annuelle de logements neufs, ça n’aurait un impact que dans très longtemps sur les prix des logements.

Pierre Madec : Pour information, la littérature économique nous dit que si l’on construit 1 % du parc en plus, l’impact négatif sur les prix au niveau national est d’1,5 % dans l’hypothèse où le nombre de ménages resterait constant.

AEF info : Êtes-vous inquiets pour l’avenir ?

Pierre Madec : Oui, nous avons l’impression que si rien ne change, dans 10 ans, nous pourrons écrire le même livre en mettant les chiffres à jour, et nous constaterons que la situation aura empiré : que les phénomènes d’exclusion et de sans-abrisme prospéreront, que les jeunes auront encore plus de difficultés à se loger, que l’entre soi se sera accru, que les problèmes de captation de l’inflation foncière ne seront pas résolus, que les inégalités intergénérationnelles auront encore augmenté, que la mobilité résidentielle sera encore ralentie, et que les classes moyennes auront toujours plus de mal à accéder à la propriété…

Jean-Claude Driant : Les ménages modestes et les classes moyennes seront encore présents dans les centres urbains parce que l’économie en a besoin, mais ce sera alors le mal-logement qui prendra de l’ampleur. On a enfin tout un parc de maisons individuelles dans le périurbain qui potentiellement peut se dévaloriser sous l’effet des phénomènes de métropolisation. Il concerne des ménages aux revenus modestes qui se sont constitué un patrimoine difficilement. Ce parc est également composé de passoires énergétiques et fera face à des problèmes de rénovation. On peut d’ailleurs penser que le futur facteur d’inégalités patrimoniales sera le DPE. La faible performance énergétique de certains logements ne pèse pas encore beaucoup sur les prix mais cela commence à se faire ressentir. Et ça ira de manière croissante.

(1) Propos recueillis le 10 septembre par Catherine Abou El Khair et Mathias Thépot.