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Horizon Europe : quels sont les principaux enjeux des négociations pour les acteurs de la recherche ?

De combien sera doté le programme Horizon Europe ? 100 Md€ comme le suggère la Commission, 120 Md€ comme le demande le Parlement ou 75 Md€ comme le redoutent certains observateurs ? L’ERC doit-il financer en priorité les jeunes chercheurs ? Comment résoudre la fracture géographique sans sacrifier l’excellence ? Voilà autant de questions sur lesquelles Parlement, Commission et États membres auront à se mettre d’accord, en un temps record s’ils veulent que le programme soit arrêté avant les élections de mai 2019 comme le préconise le commissaire européen au budget Günther Oettinger (lire sur AEF info). Sur la base de la proposition de la Commission, des positions des rapporteurs parlementaires – l’Allemand Christian Ehler (PPE) et le Roumain Dan Nica (S&D) – et des positions exprimées par les acteurs académiques ou les régions, AEF info passe en revue les principaux enjeux des négociations.

Christian Ehler et Dan Nica, rapporteurs principaux pour Horizon Europe

Les acteurs européens de la recherche prennent position

 

La plupart avaient fait connaître leur position pendant la phase de préparation du programme et tour à tour, les acteurs académiques à Bruxelles ont pris position sur la proposition de la Commission européenne puis sur les rapports des députés Christian Ehler (Allemagne, PPE) - sur le programme - et Dan Nica (Roumanie, S&D) - sur les règles de participation. Parmi eux :

  • Le 29 juin, 13 associations européennes d’universités ont publié ensemble une série d’amendements qu’ils suggèrent ;
  • La Leru a fait connaître fin juillet ses "dix messages principaux" avant de revenir début septembre de façon détaillée sur les rapports des eurodéputés ;
  • Science Europe, le 8 juin, a réagi à la proposition de la Commission ;
  • L’EUA a publié début juillet ses propositions d’amendements ;
  • Earto, fin juin, a publié ses recommandations détaillées ;
  • La Guilde a publié sa réponse aux rapports des députés le 4 septembre ;
  • Le 11 septembre, le Comité des régions publie sur son site son avis sur les discussions qui doit être présenté au vote le 9 octobre prochain par son rapporteur, Christophe Clergeau.

100 Md€, 120 Md€ ou 75 Md€ : Quel budget pour le programme ?

La Commission européenne propose d’allouer un budget de 100 Md€ pour le programme (lire sur AEF info), ou 94,1 Md€ quand on soustrait les 3,5 Md€ alloués dans le cadre du programme Invest EU qui regroupe prêts et garanties de l’Union pour l’innovation (lire sur AEF info) et les 2,4 Md€ dédiés au programme Euratom. Ce qui, en coûts constants, revient à 83,5 Md€, rappelle Christian Ehler. Aussi demande-t-il un minimum de 120 Md€, faisant notamment valoir que la "sursouscription" à Horizon 2020 – autrement dit, le nombre très élevé des réponses aux appels à projets – est une "preuve concrète" du manque de ressources allouées au programme. À titre de comparaison, selon les calculs de Science Europe, le budget d’Horizon 2020 exprimé en coûts de 2018, hors contribution britannique, est de 67,1 Md€. Le 29 juin, 13 associations européennes d’universités dont l’EUA, la Leru, la Guilde ou encore Aurora, ont appelé à porter le budget à 160 Md€, soit le montant appelé de ses vœux par l’ancien directeur de l’OMC Pascal Lamy un an auparavant (lire sur AEF info).

Dans leurs prises de position, les rapporteurs au Parlement européen plaident pour un minimum de 120 Md€, de même que les principaux acteurs de la recherche. La balle est dans le camp des États membres et dépend d’enjeux qui dépassent l’intérêt de ceux-ci pour la recherche – de la politique agricole commune aux questions migratoires, quand ce n’est pas le montant de l’enveloppe globale du budget européen qui est remis en question (lire sur AEF info). "Le fait d’inclure ou non la recherche en matière de défense dans l’enveloppe change la donne", rappelait récemment le président de l’ERC Jean-Pierre Bourguignon (lire sur AEF info). Il prévenait même que "si la situation évolue dans la mauvaise direction, le budget pourrait descendre autour de 75 Md€".

L’élargissement de la participation

La concentration des financements du programme-cadre auprès d’un nombre restreint d’acteurs et d’États membres avait déjà donné lieu à de vives discussions lors des négociations sur les modalités d’Horizon 2020. Le débat avait abouti à la mise en place d’outils pour "élargir la participation" au programme, comme les appels "teaming and twinning" destinés à créer des passerelles entre les équipes de différents pays. Or, entre les 15 membres historiques de l’Union et l’UE 13 (les 13 derniers membres entrants), l’écart s’est encore aggravé (lire sur AEF info). Ainsi, dans un contexte où, en raison du Brexit notamment, l’unité de l’Union est une préoccupation toujours plus prégnante, l’enjeu reprend une fois encore le devant des discussions. L’ancien ministre roumain, aujourd’hui député européen S&D, Dan Nica, rapporteur pour les règles de participation à la commission Itre du Parlement européen, est un porte-parole de premier plan pour ces questions. L’Union "doit répartir l’excellence de manière plus égale et combler la fracture entre les États membres en matière de R&I", ce qui "devrait se refléter dans les taux d’absorption du financement d’Horizon Europe dans toute l’Union", écrit-il en préambule de son rapport.

À l’image de la position défendue par le président de la Leru Jean Chambaz (lire sur AEF info), un certain nombre d’acteurs redoutent l’introduction de critères géographiques dans l’évaluation des programmes, renvoient aux programmes de mise en réseau déjà à l’œuvre dans Horizon 2020 et s’en remettent aux programmes de cohésion pour prendre en charge le renforcement des capacités. "L’excellence scientifique est centrale mais les financements sont trop concentrés, on ne peut pas se contenter de soutenir les mêmes équipes dans les mêmes universités de classe mondiale", soutient de son côté Christophe Clergeau, rapporteur du Comité des régions. Il plaide pour une conception renouvelée de l’excellence et appelle à établir un "vrai lien pour le transfert vers la production", via un rééquilibrage des financements en faveur de la coopération des acteurs, du soutien au transfert et à l’innovation de rupture.

"Il y a une différence d’approche entre les universités, à travers l’EUA par exemple, plus ouverte sur ces questions, et les acteurs clés de l’excellence scientifique en Europe, universités de recherche et organismes, lesquels demandent plus d’argent dans les appels classiques. Mais si on met 100 Md€ sur la table, on ne peut pas se contenter de financer les mêmes acteurs sur les mêmes sujets." La formule, rappelle-t-il, n’a pas permis de faire de l’Union "le champion des nouvelles technologies".

harmonisation des salaires

Parmi les propositions avancées par le rapporteur Dan Nica – dont la plus emblématique concerne l’ERC (voir ci-dessous) – figure un amendement qui prône une "égalité de rémunération pour un travail égal". "Les salaires versés dans le cadre d’un programme européen doivent être calculés sur la base d’un algorithme commun fixant les salaires des chercheurs européens au niveau du programme européen de financement", plaide-t-il. Il demande ainsi la mise en place d’une "échelle unique valable pour tous les chercheurs participant au programme, quel que soit le pays d’origine ou le lieu d’implantation de l’organisme". "Irréaliste" étant donné la diversité des législations de travail au sein de l’Union, rejettent en chœur la Leru et la Guilde.

Cette dernière propose une augmentation du budget dédié aux instruments regroupés sous l’intitulé "partage de l’excellence", à 2,5 % du total d’Horizon Europe, tout en "mettant en garde contre la tentation de dupliquer les objectifs des fonds structurels". Elle suggère aussi qu’entre deux propositions de même niveau, diversité géographique et équilibre de genre soient pris en considération.

Synergies entre les différents fonds européens

La question des synergies entre les programmes et entre les directions générales recoupe les enjeux de l’articulation entre excellence et répartition des financements de recherche. Elle a notamment abouti sous Horizon 2020 à la création d’un "label d’excellence". Attribué aux propositions évaluées excellentes mais non financées par le programme, ce label est un appel du pied, aux régions notamment, pour financer ces projets via les fonds structurels qu’elles gèrent - un appel resté majoritairement vain pour le moment.

Le Comité des régions, en première ligne sur le sujet, appelle à avancer sur ce "vieux débat" des synergies pour "trouver un aboutissement dans un dispositif clair et complet qui permettra effectivement le financement combiné, au-delà de l’octroi du label d’excellence, et la pleine mobilisation du potentiel des partenariats européens". Pour cela, le rapporteur Christophe Clergeau en appelle au dialogue et à "dépasser les confrontations stériles" entre politiques de cohésion et de recherche. La DG Recherche "doit s’ouvrir aux spécificités régionales" et la DG Regio "accepter des dépenses réalisées selon les règles du programme-cadre", plaide-t-il. Les régions demandent essentiellement de garder la main sur le choix de ce qu’elles financeront : "Oui pour financer des projets label d’excellence si cela correspond aux spécialisations régionales", précise Christophe Clergeau. "On ne donne pas la main au programme-cadre sur une partie importante des fonds régionaux sans coconstruction."

Dans son rapport sur les règles de participation, Dan Nica va dans ce sens et demande "l’instauration de synergies accrues et de meilleures connexions entre les divers instruments de financement au moyen d’un ensemble unique de règles : harmonisation des règles de mise en œuvre de toutes les activités de R&I (définition des coûts éligibles et procédures d’audit comprises) avec Horizon Europe lorsqu’elles sont cofinancées par d’autres fonds de l’Union".


Planification stratégique

La Commission prévoit un nouveau processus de suivi de la mise en œuvre du programme-cadre, qu’il s’agisse de la définition des missions, des programmes de travail ou de la réaffectation en cours de parcours. La "planification stratégique" est le terme choisi pour désigner ce nouveau processus. Encore trop "vague", estime Christian Ehler. "Une dose de flexibilité est nécessaire pour la mise en œuvre du programme", précise-t-il, ajoutant n’être "pas favorable à une carte blanche où les priorités sont décidées dans le planning stratégique et les programmes de travail sans droit de regard du Parlement". Qui plus est quand cela concerne "des éléments essentiels de mise en œuvre, comme les missions et les partenariats stratégiques". La définition de ces éléments "est et doit rester une prérogative des co-législateurs".

Tout en se félicitant "de la transparence et de l’ouverture accrues de la planification" (EUA), certains acteurs demandent à être plus clairement associés au processus. C’est le cas de la Guilde ou encore des régions. Ces dernières demandent l’instauration d’un "vrai débat pour faire remonter les priorités et les retours de terrain" - "sans contester que le dernier mot revienne aux États membres".

le conseil européen de la recherche (erc)

Plusieurs acteurs font part de leur déception quant au budget de l’ERC que le commissaire Carlos Moedas considère comme "le joyau de la couronne", comme le rappelle Science Europe. Dan Nica suggère que le budget de l’ERC soit augmenté à 20,4 Md€ (contre 16 Md€ proposés par la Commission) et celui des actions Marie Curie à 11,3 Md€ (contre 6,8 Md€). La proposition remporte les faveurs notamment de la Guilde.

Une proposition du rapporteur Dan Nica soulève en revanche une opposition immédiate des acteurs de la recherche - la Leru fait même part de son "horreur" dans Research Europe le 2 août : l'eurodéputé suggère que l’excellence scientifique ne soit plus le seul critère d’évaluation. "Parmi les propositions jugées excellentes", il propose de donner la priorité "à celles qui répondent à au moins deux des critères suivants" : contribution à la réalisation d’objectifs politiques spécifiques ; première exploitation commerciale des résultats au sein de l’Union prévue ; contribution du plus grand nombre de partenaires des pays contribuant à 'l’élargissement de la participation' ; utilisation des infrastructures de recherche ayant été soutenues par des programmes de financement de l’Union ; attraction de scientifiques, d’entreprises de pays tiers vers l’Union."

Parmi les autres propositions des rapporteurs concernant l’ERC figurent notamment :

  • Christian Ehler propose de garantir par le texte l’indépendance du conseil scientifique de l’ERC ;
  • Dan Nica propose que l’ERC "mette l’accent sur les jeunes chercheurs" ;
  • Christian Ehler propose d’ouvrir à tous l’appel "proof of concept" qui permet aujourd’hui aux seuls lauréats de l’ERC de financer une preuve de concept qui découlerait de leur projet. La Leru et la Guilde s’y opposent.

Le conseil européen de l’innovation (EIC)

Le projet d’EIC (Conseil européen de l’innovation), dont il existe aujourd’hui un projet pilote et que la Commission soumet à la discussion, comprend principalement deux volets, auxquels s’ajoutent les financements de capital-risque du fonds Invest EU. Le premier volet, un "éclaireur" (pathfinder), doit identifier et soutenir les projets d’innovation de rupture. Le second, "l’accélérateur", doit dynamiser leur développement. "Il a été un temps question que l’EIC rassemble tous les instruments de financement de l’innovation. Son périmètre est finalement bien défini et va au-delà d’un instrument marketing", commente Christophe Clergeau. Il présente de son côté un amendement visant à préserver la prise en charge de l'innovation incrémentale en conservant à part l’instrument PME, alors qu'il est destiné à être intégré dans l’EIC. Le rapporteur Dan Nica propose lui de flécher 80 % du budget vers les PME innovantes et les start-up - un amendement auquel s’oppose notamment la Guilde qui plaide au contraire pour une meilleure participation des universités.

Les universités dans leur ensemble et les régions s’accordent dans leur volonté d’être mieux représentées dans la gouvernance du programme. Un point également défendu par Christian Ehler qui demande que le directoire comprenne des experts issus du milieu académique, "disposant d’une connaissance solide de la politique d’innovation". Il insiste en outre sur la nécessité "de renforcer les liens entre l’EIC et d’autres fonds, en particulier l’EIT et Invest EU".

Les clusters du pilier 2 et les SHS

Le deuxième pilier du programme Horizon Europe, "défis mondiaux et compétitivité", qui correspond peu ou prou aux défis d’Horizon 2020, comprend ce que la Commission appelle des "clusters", au nombre de cinq : santé ; sociétés sûres et inclusives ; numérique et industries ; climat, énergie et mobilités ; alimentation et ressources naturelles. Pour s’assurer qu’une partie puisse être entièrement dédiée aux SHS, les rapporteurs au Parlement demandent que le défi consacré aux sociétés soit divisé en deux et qu’une des deux parties soit consacrée aux industries culturelles et créatives. Autant la première partie de la proposition - dédier une partie du cluster aux SHS - remporte l’adhésion des associations universitaires et académiques, autant la seconde partie - dédier une partie aux industries culturelles et créatives - suscite leur méfiance. Horizon Europe "devrait rester consacré au renforcement de l’excellence en R&I, et non subventionner un secteur".

Autre point notable concernant le deuxième pilier : Earto souhaite que soit augmentée la part du pilier 2 à hauteur de 60 % du budget du programme-cadre "pour renforcer la RDI collaborative transfrontalière d’excellence".

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Anne Roy, journaliste