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Hausse de la CSG : le rapport Giraud-Motin alerte sur le cas des retraités perdants

L’Assemblée nationale met en ligne ce 19 juillet le rapport d’information de la commission des Finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire sur l’application des mesures fiscales. Corédigé par Joël Giraud, rapporteur général, et Cendra Motin, il examine les différentes mesures fiscales votées à l’automne 2017 afin d’en évaluer ex post l’impact sur certaines catégories de population comme les retraités. Au passage, il juge "préoccupante" la hausse des mesures fiscales prises l’an passé en dehors des lois de finances et donc, adoptées "en dehors de [sa] supervision".

Réunion la commission des Finances de l’Assemblée nationale le 5 juillet 2018 Assemblée nationale

"L’année 2017 se caractérise par une inflation préoccupante des mesures fiscales prises en dehors des lois de finances : 45 mesures fiscales ont été adoptées dans des lois dites "ordinaires" ; six mesures fiscales ont été adoptées par voie d’ordonnances. Au total, c’est donc l’équivalent d’une loi de finances rectificative – du moins en nombre de mesures – qui a été adopté en dehors de la supervision de la commission des finances", se plaint le rapporteur général de la commission des Finances dans la première partie (intitulée "du bilan de l’application des mesures fiscales à l’évaluation des prélèvements obligatoires") de ce document de 300 pages, sans les annexes.

Un constat qui "ne saurait […] réjouir [le rapporteur] pour une année dont le nombre de mois de session parlementaire était réduit par rapport à une année sans scrutins nationaux", peut-on lire dans ce rapport publié ce mercredi par l’Assemblée nationale (1). Par comparaison, l’année de l’adoption de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques (1), le texte comportait 10 mesures fiscales (près de 43 % des mesures fiscales hors loi de finances) (2). Outre ces mesures législatives, dix ordonnances promulguées la même année incluaient également des dispositions fiscales.

vision d’ensemble et qualité du contrôle

Joël Giraud (LaREM, Hautes-Alpes), rapporteur général de la commission, formule à cet égard le souhait que lors de la prochaine session budgétaire - à l’automne 2018 - la commission puisse "s’appuyer sur de nouveaux moyens d’évaluation" pour permettre aux députés de "peser d’avantage dans les choix fiscaux et budgétaires préparés par le gouvernement". Il appartient en effet toujours au législateur, selon le député, de "veiller à ce que les interstices de la loi soient comblés par l’administration fiscale en cohérence avec la logique d’ensemble qui a prévalu lors de l’adoption du dispositif".

Le député LaREM dit avoir en outre "à cœur de ne pas voir son travail limité aux seules lois de finances". En effet, constate-t-il, "de trop nombreuses mesures fiscales peuvent encore figurer dans des lois ordinaires, voire dans des ordonnances" ce qui "nuit nécessairement à la vision d’ensemble exclusivement portée, du côté du Parlement, par la commission des finances".

"Par ailleurs, à l’heure où le rapprochement de l’examen des premières parties des projets de loi de finances et de LFSS est préconisé par certains, il n’est pas inutile de rappeler que le contrôle de l’application des mesures fiscales nécessite, à l’évidence, de prendre en compte les prélèvements sociaux dont le vote intervient dans le cadre des projets de lois de financement de la sécurité sociale", insiste le rapporteur.

évaluation : l’exemple de la hausse de CSG des retraités

Le député des Hautes-Alpes ambitionne donc que ce rapport, outre son strict volet de contrôle de l’application des lois fiscales, "devienne également un rapport d’évaluation des réformes d’ampleur initiées par le gouvernement".

Que dit le rapport à propos de la hausse de CSG de 1,7 point pour toutes les catégories de revenus (déductible de l’IRPP) entrée en vigueur le 1er janvier 2018 ?

Selon les calculs de la DGT réalisés à partir de l’enquête Revenus Fiscaux et Sociaux, que reprend la commission, 7 millions de ménages sont perdants à la seule hausse du taux de CSG sur les pensions, et 9,4 millions à la seule hausse de la CSG sur les revenus du patrimoine (hors revenus des jeux). Certains ménages peuvent être perdants à la fois à la hausse de CSG sur les pensions et sur les revenus du patrimoine.

L’analyse des effets combinés des mesures relatives au taux de CSG et aux cotisations salariales fait apparaître certains "perdants" (3) pour lesquels la baisse des cotisations sociales ne compense pas la hausse du taux de CSG. Il s’agit des ménages qui perçoivent des pensions de retraite soumises au taux plein de CSG ainsi que des revenus du capital. Les retraités "perdants" qui subiront la hausse du taux de CSG applicable à leur pension comptent parmi les retraités dont les revenus sont les plus élevés.

"perdants" : les ménages de retraités à plus de 2000 €/mois

La répartition par décile de niveau de vie des ménages avec au moins une pension soumise au taux plein de CSG montre que plus de la moitié de ces retraités (52,6 %) appartiennent aux huitième, neuvième et dixième déciles et plus de 80 % (82,6 %) aux sixième à dixième déciles. Plus de deux tiers (68 %) des ménages concernés par cette hausse gagnent plus de 25 500 euros par an (soit plus de 2 000 euros par mois).

À la demande du rapporteur général, la direction de la législation fiscale a fourni les résultats d’une étude sur des cas type pour apprécier la hausse mensuelle de CSG acquittée dans le cadre de la réforme. "Les résultats sont à considérer avec précaution, compte tenu de leur caractère archétypal et de l’impossibilité de prendre en considération l’ensemble des situations individuelles susceptibles de modifier les résultats", signale le rapporteur. Toutefois, elle donne un "ordre d’idée des effets de la hausse sur le pouvoir d’achat des personnes retraitées".

Il apparaît ainsi que pour les retraités de moins de 65 ans, les effets de la hausse sont "globalement comparables pour des pensions nettes mensuelles comprises entre 1 330 et 1 500 euros (entre 24 et 28 euros)". La CSG acquittée chaque mois croît ensuite plus rapidement entre 1 500 et 2 000 euros (de 28 à 37 euros) et son montant varie du simple au quadruple entre 2 500 et 10 000 euros (de 46 à 184 euros). Les variations du montant mensuel de CSG acquitté sont strictement identiques à partir de 1 450 euros, quel que soit l’âge du pensionné (plus ou moins de soixante-cinq ans).

Des ménages peuvent par ailleurs être partiellement ou totalement compensés par le dégrèvement progressif de taxe d’habitation ou si l’un des membres du ménage est salarié du privé.

3,2 millions de ménages perdants

"L’évaluation de l’impact des différentes mesures gouvernementales sur les ménages et, plus particulièrement, sur les retraités nécessite de croiser l’ensemble des données sur les effets de chacune des réformes", souligne le rapporteur. Établi clairement par le gouvernement, le lien entre la hausse de la CSG et le dégrèvement de taxe d’habitation "permettra, pour certains ménages, dans une proportion plus ou moins importante selon les cas, de limiter les effets négatifs sur leur pouvoir d’achat de la hausse du taux de CSG", analyse le rapport.

Après avoir interrogé la direction de la législation fiscale, Joël Giraud est en mesure de révéler que le nombre de ménages perdants à la hausse de la CSG sur les pensions de retraite, après prise en compte de la suppression progressive de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages les plus modestes, s’élève à 3,2 millions en 2020.

Ces ménages "doublement perdants" sont ceux dont le RFR est supérieur aux seuils définis pour bénéficier du dégrèvement de taxe d’habitation et qui ne comptent en leur sein pas de salariés ou de non-salariés du secteur privé. Ces derniers sont les gagnants des effets combinés de la hausse de la CSG et de la baisse des cotisations salariales.

Parmi eux, seuls les titulaires d’une pension de retraite et les détenteurs de revenus du capital subiront une hausse non compensée du taux de CSG. Sur les 9,6 millions de ménages qui ne bénéficieront pas des effets combinés de la "bascule cotisations/CSG ", 5 millions bénéficieront du dégrèvement progressif de la taxe d’habitation. Sur les 7 millions de ménages concernés par la hausse du taux de CSG, plus des deux tiers (4,5 millions) bénéficieront du dégrèvement progressif de la taxe d’habitation.

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Corinne Duhamel, journaliste