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Finances sociales : un rapport du Sénat invite à supprimer au plus vite la dette et à trouver une stabilité des comptes

Alors que pour la première fois depuis la crise financière de 2008, les comptes des administrations de sécurité sociale (1) affichent en 2017 un excédent (5,1 Md€ soit 0,2 point de PIB), le rapporteur général de la commission des affaires sociales du Sénat Jean-Marie Vanlerenberghe juge que "la vigilance reste de mise, l’équilibre des comptes sociaux restant, à ce stade, en équilibre instable". Dans un rapport fait au nom de la Mecss sur la situation des finances sociales, il rappelle qu’elles présentent encore un déficit cumulé de 7,9 Md€, une fois exclus les excédents de la Cades et du FRR.

Pour la commission des affaires sociales du Sénat, les comptes sociaux restent en équilibre instable

Hors Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades) et Fonds de réserve pour les retraites (FRR), les administrations de sécurité sociale présentent encore un besoin de financement de 7,4 milliards d’euros, pointe un rapport de la Mecss du Sénat publié le 11 juillet 2018 à l’occasion du débat d’orientation des finances publiques. Il dresse un premier bilan des comptes sociaux et des équilibres généraux de la LFSS pour 2017 et trace les perspectives pour l’année 2018.

Le sénateur Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général de la commission des Affaires sociales, souligne que si, en incluant les excédents de la Cades qui ne servent qu’à rembourser la dette de la sécurité sociale, les comptes sont revenus à l’équilibre en 2017, pour l’avenir rien n’est joué. "Par la suite, les projections semblent confirmer l’hypothèse d’un équilibre durable des comptes sociaux, avec un excédent de 0,8 point de PIB pour l’ensemble des années 2019-2022" mais, pour toute une série de raisons qu’il expose, le vice-président de la MECSS estime que les hypothèses du gouvernement "sont loin d’être assurés".

"En premier lieu, parce que cette trajectoire repose sur des prévisions de croissance optimistes d’ici à 2022". "Selon le gouvernement, la croissance du PIB serait supérieure à la croissance potentielle de l’économie française pendant six années consécutives, ce qui ne s’est jamais produit ces 40 dernières années", observe le rapporteur. Deuxième raison du scepticisme sénatorial, le poids de la dette sociale qui "pourrait constituer une lourde charge" en cas de hausse des taux d’intérêt. Aussi, le remboursement de cette dette sociale "doit constituer une priorité".

des facteurs de modération non documentés

Troisième raison, "les facteurs de modération de la trajectoire des dépenses des administrations de sécurité sociale ne sont pas documentées par le gouvernement". Et enfin, dernière raison, "parce que les principes directeurs de la révision annoncée des relations financières entre l’État et la sécurité sociale ne sont toujours pas connus". Rappelons que dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques pour 2018-2022, la remise par le gouvernement d’un rapport au Parlement "sur la rénovation des relations financières entre l’État et la sécurité sociale" est attendue avant l’été. Les ministres de l’Action et des Comptes publics et des Solidarités et de la Santé ont confié à Christian Charpy, conseiller maître à la Cour des comptes et secrétaire général de la commission des comptes de la sécurité sociale, et à Julien Dubertret, inspecteur général des finances et ancien directeur du budget, la mission de rendre un rapport préparatoire sur le sujet (lire sur AEF info).

À ces multiples raisons, il convient de ne pas oublier un "dérapage toujours possible des dépenses, notamment sous l’effet de l’intégration d’un "risque" dépendance ou de la réforme des retraites à venir", note le sénateur dans la lettre adressée à ses collègues de la MECSS. Pour mémoire, lors de son discours le 9 juillet 2018 devant le Congrès, le président de la République a évoqué le vote d’une loi sur le "risque social" que représente le grand âge "en 2019" (lire sur AEF info).

Au final, pour le sénateur centriste du Pas-de-Calais, "il convient donc de ne pas relâcher l’effort mais, au contraire, à partir de principes simples, d’assurer la stabilité durable des comptes sociaux, en respectant l’identité de chaque régime".

grand flou des recettes sociales

Le rapporteur se penche dans son rapport sur ce qu’il nomme "le grand flou des recettes sociales" caractérisé par le basculement entre cotisations et impôts. Plusieurs mesures figurant dans les lois financières de l’automne 2017 se traduisent en effet par une évolution notable du financement des administrations de sécurité sociale : baisse des contributions d’assurance chômage financée par une augmentation de 1,5 point de CSG, l’Acoss prenant à sa charge, durant l’année 2018, le financement de l’Unédic comme si le taux des contributions était resté inchangé, la suppression du CICE, en fait "transformé" en réduction de diverses cotisations sociales, dont les modalités de compensation devront être définies par la LFSS pour 2019".

Pour l’Unédic, ce basculement entre cotisations et impôt concernera 45 % du total de ses ressources. Le rapporteur général explique ne pas disposer à ce stade d’une "évaluation à moyen et long termes de ce changement, les assiettes de ces prélèvements obligatoires n’évoluant pas de la même façon". "Au demeurant, ce changement de mode de financement peut receler en lui-même une évolution systémique du risque ainsi financé", souligne-t-il. "En effet, comme le relève le Conseil d’État dans son avis sur le projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, il n’est pas certain que l’absence de cotisation salariale n’entraîne pas de façon nécessaire le basculement de l’assurance chômage, en proportion [de] la rémunération précédente (et donc aux cotisations), vers une couverture universelle". Le sénateur juge donc "tout à fait regrettable qu’au vu de l’ampleur de ces enjeux, ces questions semblent ne pas faire partie du débat public aux yeux du gouvernement, ni à l’automne dernier, ni dans le cadre du projet de loi précité en cours d’examen".

un rapport au Parlement très attendu

Par ailleurs, toujours sur le sujet des relations financières entre l’État et les organismes de sécurité sociale, Jean-Marie Vanlerenberghe juge préoccupant l’absence de publication du rapport attendu initialement prévu dans la loi (article 27 de la loi n° 2018-32) "avant la fin du premier trimestre 2018". Des décisions pourraient être "susceptibles d’augmenter de manière significative l’instabilité des comptes sociaux, notamment si l’État considérait, à tort, que des administrations de sécurité sociale revenues à l’équilibre constituaient une tirelire commode". Début juillet, aucun élément n’était susceptible de rassurer le rapporteur quant à l’approche de cette question par le gouvernement.

Le rapporteur poursuit en expliquant que "sans se montrer hostile au changement", il "tient à exposer les principes que toute révision des relations entre l’État et les administrations de sécurité sociale gagnerait à respecter pour ne pas fragiliser cet équilibre à peine retrouvé". Ces principes sont :

  • Supprimer au plus vite la dette des régimes d’assurance sociale. L’ampleur de la dette sociale incite à placer en tête des priorités le bon achèvement du remboursement de la dette des régimes d’assurance sociale, qu’elle soit portée par la Cades, l’Acoss (dont ce n’est au demeurant pas le rôle) ou encore l’Unédic, soit un total de plus de 170 milliards d’euros.

  • Ne pas créer les conditions du creusement d’un nouveau "trou" de la sécurité sociale. Les relations rénovées État et administrations de sécurité sociale doivent assurer l’équilibre structurel de ces dernières, en particulier des régimes assurantiels. "Si l’arbitrage implicite consistait à faire en sorte que les comptes sociaux soient tout juste à l’équilibre les 'bonnes' années sans accumuler alors les excédents permettant de faire face aux 'mauvaises' années, on recréerait objectivement les conditions du creusement d’un nouveau 'trou de la sécu' avant même d’avoir comblé le précédent".

  • Simplifier les relations État-administrations de sécurité sociale en faisant coïncider les ressources et la nature des risques qu’ils financent. Une démarche de rénovation gagnerait à "se faire à partir d’idées simples et respectueuses de la nature de la sécurité sociale et des autres administrations de sécurité sociale".
    Les risques "assurantiels" (retraite, chômage et AT-MP), pour lesquels la prestation est liée à la qualité de cotisant et, a fortiori lorsque la prestation est normalement proportionnelle à la contribution, "doivent reposer majoritairement sur des cotisations des employés et de leurs employeurs (ou uniquement de ceux-ci s’agissant de l’AT-MP)".
    "Les autres risques, relevant d’une logique de solidarité (assurance maladie depuis la mise en place de la Puma et famille, ainsi que, peut-être, les dépenses liées à la dépendance à l’avenir), ont vocation à être financées principalement par une ressource fiscale dédiée à la sécurité sociale et qui a fait la preuve de son efficacité, la CSG". Quant à la compensation des mesures prises par l’État, le rapporteur rappelle que "leur mode normal de financement est budgétaire". Le mérite de ce financement est de "bien faire apparaître au ministère bénéficiaire de la politique le coût de la mesure dont il est à l’origine". "Lorsqu’il s’agit d’une mesure transversale ou tellement massive qu’un financement budgétaire serait difficilement envisageable, le saupoudrage d’impôt divers est à proscrire. L’attribution d’une fraction d’un impôt de fort rendement tel que la TVA serait beaucoup plus simple", plaide le Sénat. "Pour le reste, seule l’affectation de quelques impôts comportementaux au lien évident avec la sécurité sociale, comme les emblématiques droits tabac à destination de l’assurance maladie, serait légitime", prévient le vice-président de la MECSS.

(1) Soit la sécurité sociale, les régimes complémentaires des salariés, AGIRC et ARRCO, l’Unédic, la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie et la Caisse d’amortissement de la dette sociale.

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Corinne Duhamel, journaliste