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Indemnisation chômage : quels sont les enjeux de l’articulation entre assurance et solidarité ?

À la surprise générale, lors de son discours devant le Congrès lundi 9 juillet 2018, Emmanuel Macron a demandé aux partenaires sociaux de rouvrir le dossier de l’assurance chômage, alors même que l’examen du projet de loi "Avenir professionnel" est encore en cours. Dans l’amendement à ce texte, les dispositions qui autorisaient l’exécutif de fixer temporairement les règles relatives notamment à un bonus-malus sur les ruptures de contrat et à l’activité réduite, sont remplacées par une demande aux partenaires sociaux d’ouvrir des discussions sur l’articulation entre assurance et solidarité.

Lors de son discours devant le Congrès, Emmanuel Macron a demandé aux partenaires sociaux d'ouvrir une périlleuse négociation sur l'assurance chômage © JBV News

"Le document de cadrage [transmis par le gouvernement] prévoit des objectifs d’évolution des règles de l’assurance chômage permettant de lutter contre la précarité et d’inciter les demandeurs d’emploi au retour à l’emploi. Il propose de revoir l’articulation entre assurance et solidarité, le cas échéant par la création d’une allocation-chômage de longue durée." Tel est le nouveau programme de travail sur lequel le gouvernement souhaite mobiliser les partenaires sociaux après la promulgation de la loi "Avenir professionnel".

Si la relance d’une négociation de convention d’assurance chômage constitue une surprise -l’encre de l’ANI du 22 février dernier étant à peine sèche-, le thème inscrit à l’ordre du jour est depuis longtemps dans les tuyaux paritaires et tripartites, sans avoir jusqu’alors été réellement abordé.

un dualisme acté depuis 1984

En l’état, la couverture chômage est assurée par deux dispositifs exclusifs : d’abord, une couverture assurantielle gérée actuellement par les partenaires sociaux au sein de l’Unédic, puis une couverture forfaitaire assumée par la solidarité nationale. Ce système dual est certes acté depuis 1984, mais la relation entre assurance et assistance est un sujet de réflexion depuis la création de l’assurance chômage en 1958.

"L’Unédic a été conçue initialement comme un régime complémentaire à l’aide publique, rappelle Jacques Freyssinet dans son ouvrage 'Négocier l’emploi' (1). Les prestations de l’assurance étaient destinées à compléter celle de l’assistance […]. La loi de 1979 a éliminé la coupure entre assurance et assistance en unifiant le système de prestation." Cette unification a fait long feu puisque cinq ans plus tard, une nouvelle réforme acte "un dualisme parmi les populations de chômeurs indemnisés selon qu’ils ont accès soit à l’assurance, soit à la solidarité, l’une étant exclusive de l’autre", souligne le chercheur. Et par conséquent, un dualisme de financement avec l’Unédic pour les premiers et le budget de l’État pour les seconds…

Sur le temps long, on est donc passé d’un système complémentaire vertical -l’assurance venant compléter à la solidarité- à un système exclusif horizontal -la solidarité venant prendre la suite de l’assurance-. S’il existe des dispositions liées à la couverture chômage mêlant les deux sources de financement tels l’activité réduite ou le CSP, d’une manière générale, les fonds paritaires et les fonds publics ne se mélangent pas depuis 34 ans. Mais s’ils ne se mélangent pas, ils sont naturellement liés, puisque quand les partenaires sociaux prennent une décision sur la durée d’indemnisation, elle se répercute sur le système de solidarité. Par exemple, en décidant de réviser la filière seniors en 2017 et en réduisant la durée d’indemnisation des plus de 50 ans, les partenaires sociaux avancent l’échéance de la fin de droits à l’assurance chômage, et font basculer plus rapidement les chômeurs dans la solidarité à la charge de l’État.

des ruptures de prise en charge

"La fixation des paramètres d’indemnisation par les partenaires sociaux peut […] conduire à des transferts de charge vers les régimes de solidarité, dont l’impact n’est pas toujours maîtrisé. En effet, les échanges d’informations entre l’Unédic, Pôle emploi et les services de l’État ne permettent pas de prévoir avec suffisamment de précision les effectifs susceptibles de rejoindre les dispositifs de solidarité, ce qui accroît les difficultés de budgétisation", résumait la Cour des comptes dans son rapport de 2013 intitulé "Marché du travail : face à un chômage élevé, mieux cibler les politiques" (lire sur AEF info). Et au-delà, la juridiction financière pointait des "ruptures dans la prise en charge des demandeurs d’emploi, l’ASS ne prenant pas systématiquement le relais de l’assurance chômage et la prise en charge par le RSA n’étant ni automatique ni toujours possible".

Et quand on parle de rupture, on parle aussi de l’évolution du taux de remplacement qui connaît une chute importante quand un demandeur d’emploi passe de l’indemnisation assurantielle à l’indemnisation de solidarité. En se fondant sur les statistiques de l’OCDE de 2013, l’économiste, Bruno Coquet observe qu' "en France, le taux de remplacement à l’assurance chômage est de 67 % au cours des 24 premiers mois et de 25 % au cours des 36 mois suivants" (2).

En guise de réponse à la Cour des comptes, l’Unédic expliquait que "les deux dispositifs répondent à des logiques différentes : l’assurance vise, pendant une durée limitée, à garantir le revenu du salarié qui perd son emploi, alors que la solidarité a pour objectif de garantir à chaque ménage un revenu minimum" et que "l’absence de prise en charge éventuelle, ne résulte pas d’une absence d’articulation entre les deux régimes mais des conditions d’accès spécifiques prévues par le régime de solidarité".

le scénario du socle et du complément

En termes d’articulation entre politiques publiques et décisions paritaires, la création de Pôle emploi en 2008, par fusion de l’ANPE et des Assédic, c’est-à-dire le rapprochement des activités de placement et d’indemnisation, a constitué une première étape. À l’époque, des voix dans la majorité et dans l’opposition s’interrogeaient sur la raison pour laquelle les pouvoirs publics avaient décidé de conserver l’Unédic et de ne pas basculer complètement dans un système unique au sein du nouvel opérateur public. Si les relations entre l’opérateur et le régime paritaire ont pu être compliquées au début, elles se sont sensiblement améliorées depuis, permettant aux multiples acteurs du tripartisme de mieux se coordonner.

Toutefois, en 2013, la Cour des comptes préconisait d’aller plus loin dans la coordination des politiques en proposant d' "évaluer les effets d’une refonte du système d’indemnisation des chômeurs, prévoyant d’articuler, de façon concomitante, un socle relevant de la solidarité et un étage au titre de l’assurance chômage". "Cette évaluation devra porter sur les conséquences financières d’une telle refonte et l’utilisation qui pourrait en être faite pour accompagner un reclassement plus rapide", justifiait la juridiction de la rue Cambon.

Le ministre du Travail, de l’Emploi, de la Formation professionnelle et du Dialogue social de l’époque, Michel Sapin avait alors jugé cette piste "séduisante en première analyse", tout en estimant qu’elle méritait "une expertise approfondie de sa capacité à favoriser le retour à l’emploi et à mieux sécuriser financièrement des parcours heurtés". De fait, un travail en ce sens avait été annoncé dans le cadre de la MAP -la Modernisation de l’action publique qui avait succédé à la RGPP-, mais rien n’a filtré par la suite sur les conclusions (lire sur AEF info).

un scénario diversement apprécié par les partenaires sociaux

Ce scénario consistant à faire cohabiter un socle financé par la solidarité complété par une part assurantielle liée au salaire antérieur est loin d’être nouveau et les positions des divers acteurs sociaux tendent à évoluer avec le temps. En effet, dans son ouvrage susnommé, Jacques Freyssinet rappelle que FO, en 1984, préconisait cette solution, alors qu’aujourd’hui l’organisation y est totalement opposée. À l’époque, le CNPF (ex-Medef) rejetait cette option, souhaitant une séparation nette et précise entre les deux régimes. 24 ans plus tard, lors de la négociation sur la modernisation du marché du travail, le Medef prônait cette solution, alors totalement rejetée par l’ensemble des organisations syndicales.

Parallèlement, la CFDT qui y était opposée en 2008, a largement évolué sur le sujet, allant jusqu’à inscrire dans sa dernière résolution du congrès de Rennes qu’il faut "généraliser un socle de droits pour tout actif ayant perdu son emploi et conforter une part de prestations contributives". Et dans un document de travail de l’automne dernier, la centrale de Belleville précise son scénario en défendant un "socle universel de solidarité et d’insertion, garanti par l’État, [qui] serait financé notamment par la CSG" et un "régime complémentaire assurantiel" contributif "financé par des cotisations". Un tel système aurait pour avantage d' "évite[r] les ruptures dans les parcours en articulant les interventions de l’État et du régime assurantiel", considère aujourd’hui la confédération de Laurent Berger.

une articulation à visée budgétaire ?

Sur le papier, l’articulation entre ce qui relève respectivement de l’assurance et de la solidarité fait consensus parmi les acteurs. Mais, comme souvent, chacun ne met pas la même chose derrière ce dossier. Cela fait un moment que les gestionnaires de l’assurance chômage appellent à une évolution. Dès l’installation du groupe paritaire politique sur l’assurance chômage en 2011, cette articulation avec la solidarité nationale figurait dans les priorités. Et jusqu’au dernier ANI du 22 février 2018, le point figure en bonne place dans les textes paritaires. Dans l’accord de février dernier, les signataires appellent à un travail avec les pouvoirs publics pour "fixer des objectifs communs au régime de solidarité et au régime assurantiel, dans une logique d’articulation améliorée".

Et, au-delà, organisations syndicales et patronales demandent une remise à plat sur les financements de politiques publiques incombant à l’Unédic, telles que le fonctionnement de Pôle emploi, la politique culturelle au travers des annexes pour les intermittents du spectacle ou encore l’indemnisation des travailleurs transfrontaliers.

L’objectif paritaire affiché est que la gestion de l’assurance chômage puisse "à terme, s’exercer sans la garantie financière accordée par l’État". Un objectif on ne peut moins partagé par l’exécutif puisque sans sourciller, la ministre du Travail, Muriel Pénicaud a affirmé mi-mars dernier que "les partenaires sociaux ne demandent pas à sortir de la garantie de l’État. Cela voudrait dire qu’ils auraient à assumer 33 milliards de déficits [et] sans garantie, le système serait en faillite" (lire sur AEF info). D’ailleurs, cette question financière n’est peut-être pas totalement étrangère à l’annonce surprise de réouverture d’une négociation. Et ceci d’autant plus que la Cour des comptes considère que le ministère du Travail aura des difficultés à boucler son budget (lire sur AEF info).

Alors que la rue de Grenelle doit voir ses moyens significativement baisser au cours des prochaines années, le poids de l’ASS dans la mission budgétaire "Travail et emploi" n’a fait que croître depuis la crise de 2008. En 2018, près de 2,4 milliards d’euros ont été votés en loi de finances avec une cible de 424 500 chômeurs bénéficiaires. Si l’enveloppe prévue est en baisse par rapport à l’exercice 2017 (-290 M€), elle reste conséquente rapporté au budget total du ministère (environ 15 milliards d’euros cette année). Est-ce une coïncidence ? Le gouvernement envisage d’abaisser à 13,1 milliards le budget du ministère du Travail en 2019.

pourquoi relancer le dossier aujourd’hui ?

Alors que le projet de loi "Avenir professionnel" qui consacre un chapitre entier à l’indemnisation chômage est encore en cours d’examen au Parlement, pourquoi l’exécutif demande-t-il une réouverture du dossier ? Les conjectures vont bon train parmi les acteurs sociaux… Est-ce simplement pour des raisons budgétaires et élargir le champ d’intervention de l’Unédic sans pour autant lui octroyer des moyens supplémentaires ? Est-ce pour se sortir des tensions au sein de l’exécutif et de la majorité parlementaire sur l’épineuse question de l’instauration d’un bonus-malus sur les ruptures de contrat et d’une réforme de l’activité réduite ? Est-ce pour éviter un probable échec des négociations de branche sur la précarité ? Est-ce pour aller plus loin dans l’universalisation et donc le renforcement du poids des pouvoirs publics dans la gestion de l’assurance chômage ? Voire aller jusqu’au bout de la nationalisation de la couverture chômage, un temps évoquée durant la campagne présidentielle par Emmanuel Macron ?

Avant d’avoir des réponses claires dans le document de cadrage que le gouvernement devrait transmettre à la rentrée aux partenaires sociaux, de premières réponses à ces questions devraient être apportées lors de la réunion multilatérale entre les leaders syndicaux et patronaux et le chef de l’État, mardi 17 juillet 2018. "L’assurance chômage aujourd’hui n’est plus du tout financée par les cotisations des salariés. Elle est financée par les cotisations des employeurs et par la CSG. Cette transformation, il faut en tirer toutes les conséquences, il n’y a plus un droit au chômage, au sens où l’entendait classiquement, il y a l’accès à un droit qu’offre la société mais sur lequel on ne s’est pas garanti à titre individuel, puisque tous les contribuables l’ont payé" a réaffirmé Emmanuel Macron lors de son discours devant le Congrès, lundi 9 juillet.

Ce faisant, le président de la République met un nouveau coin dans le caractère contributif de l’assurance chômage. Reste à savoir si les partenaires sociaux accepteront d’entrer ou non dans cette négociation, au risque soit d’échouer -aucun ne voyant d’un bon œil le changement de nature du régime- et donc de s’affaiblir, soit de s’adapter et d’aboutir au risque de cautionner une réforme qu’ils ne souhaitent pas. Et le patronat aura sans aucun un poids déterminant dans la décision d’y aller ou pas…

(1) "Négocier l'emploi - 50 ans de négociations interprofessionnelles sur l'emploi et la formation" aux éditions Liaisons - CEE (2010)

(2) "L'assurance chômage: Une politique malmenée" aux éditions L'Harmattan (2013)

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Jérôme Lepeytre, journaliste