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Projet de loi Pacte : le Conseil d’État met en garde le gouvernement sur plusieurs dispositions RH

L’étude d’impact sur le projet de loi Pacte, publiée le 19 juin 2018, ne laisse pas place au doute : les dispositions relatives aux seuils d’effectif doivent "en toute hypothèse" être favorables aux entreprises. Outre un allégement des formalités administratives, le gouvernement promet une baisse des coûts à même de donner confiance aux employeurs, donc de "lever les freins" à l’embauche. Une analyse que ne partage pas entièrement le Conseil d’État : dans son avis, il s’interroge notamment sur "le choix d’une durée de cinq années consécutives pour le franchissement à la hausse des seuils".

Seuils d’effectif, épargne salariale, intérêt social de l’entreprise : le Conseil d'État émet des réserves sur plusieurs dispositions RH du projet de loi Pacte, présenté en Conseil des ministres lundi 18 juin 2018.

Seuils d’effectifs

Le projet de loi prévoit de procéder à plusieurs réformes en matière de seuils d’effectif :

  • harmonisation du mode de calcul des effectifs sur la base du mode de décompte prévu par le code de la sécurité sociale ;
  • "rationalisation" des seuils autour des seuils de 11, 50 et 250 salariés via le regroupement de "ceux se situant à des niveaux proches" et la réduction du nombre de seuils à 20 salariés ;
  • instauration d’un mécanisme d’atténuation des effets de seuil.

"Les seuils d’effectif salarié constituent aujourd’hui un environnement juridique peu lisible, complexe et source d’anxiété pour le chef d’entreprise", explique le gouvernement dans l’étude d’impact du projet de loi. "Cette situation tient à la diversité des modes de décompte des seuils et à la multiplicité des niveaux de seuils." "Un recensement a identifié 199 seuils", dont 88 dans le code du travail, 39 dans le code de commerce, ou encore 19 dans le code de la sécurité sociale. Or, les modes de calcul varient selon la législation concernée, les différences tenant notamment à la période de référence ou à l’entité au niveau de laquelle est apprécié l’effectif.


"Les seuils d’effectif salarié constituent aujourd’hui un environnement juridique peu lisible, complexe et source d’anxiété pour le chef d’entreprise."

Étude d’impact

C’est pour corriger ces incohérences que le gouvernement entend harmoniser les modalités de décompte des effectifs, en s’appuyant sur les dispositions prévues en matière de sécurité sociale. "Ces modalités de calcul des effectifs, qui s’appliquent d’ores et déjà à seize dispositifs du code de la sécurité sociale ainsi qu’à deux autres dispositifs (versement transport et Peec) s’appliqueront à seize nouveaux dispositifs figurant, notamment, dans le code du travail", relève le Conseil d’État dans son avis. Selon le gouvernement, "l’impact de ce nouveau mode de décompte sur l’effectif moyen annuel calculé en année civile sera limité" et "en toute hypothèse" favorable à l’entreprise, car "de nature à faire tendre à la baisse son effectif". À ce titre, elle "la protège de tout franchissement de seuil" et allège ses obligations. De son côté, le Conseil d’État regrette que l’étude d’impact n’évalue pas précisément les effets de cette harmonisation "sur chacun des seuils pris individuellement".

"rationalisation" des seuils

Considérant par ailleurs que les niveaux de seuils sont "trop nombreux", le gouvernement souhaite les "rationaliser". Il rappelle ainsi dans l’étude d’impact que "127 seuils sur les 199 recensés renvoient aux niveaux d’effectifs de onze, vingt, cinquante ou deux cent cinquante salariés", mais que certains seuils "demeurent à d’autres niveaux" (dix, vingt-cinq, cent, cent cinquante ou deux cents salariés). "Par ailleurs, certains seuils sont très proches tout en étant distincts, ce qui est de nature à créer des confusions. À titre d’illustration, il coexiste des seuils à 'moins de vingt salariés' et des seuils à 'vingt salariés au plus', de même que des seuils à 'moins de cinquante salariés' et d’autres à 'cinquante salariés au plus'."


"À l’exception des modifications affectant le versement transport, la Peec et la participation au Fnal, aucune analyse sur l’impact économique et budgétaire des modifications affectant les autres dispositifs concernés n’a été conduite."

Conseil d'État


Aussi, le projet de loi prévoit de "regrouper [les seuils] se situant à des niveaux proches", "réduire, autant que possible, le nombre de seuils de vingt salariés" et "supprimer les autres seuils intermédiaires". Selon le gouvernement, ces mesures doivent "contribuer à simplifier et rendre plus lisible l’environnement juridique des entreprises" et "alléger les obligations de nombreuses entreprises". Il estime par exemple que "55 000 entreprises pourront bénéficier des relèvements de 20 à 50 salariés" pour l’application d’un taux Fnal réduit ou l’exonération de Peec. De même, "environ 1 600 entreprises pourront bénéficier du relèvement de seuil de 200 à 250 salariés prévus pour la communication aux actionnaires des rémunérations versées aux 10 personnes les mieux rémunérées". Ces dernières seront également concernées "par le relèvement de seuil concernant l’obligation d’un local commun syndical".

Cependant, pour le Conseil d’État, l’étude d’impact "devra être complétée en ce qui concerne l’impact du rehaussement de certains niveaux de seuil, en particulier celui concernant l’obligation pour l’employeur, dans les entreprises ou établissements d’au moins 200 salariés, de mettre à la disposition des sections syndicales un local commun". De plus, "à l’exception des modifications affectant les dispositifs concernant le versement transport, la Peec et la participation au Fnal, aucune analyse sur l’impact économique et budgétaire des modifications affectant les autres dispositifs concernés n’a été conduite", regrette la haute juridiction.

franchissement de seuils

Par ailleurs, le projet de loi "instaure un mécanisme d’atténuation des effets de seuils qui prévoit, d’une part, qu’un seuil n’aura d’incidence pour une entreprise que s’il est dépassé durant cinq années consécutives (règle de franchissement à la hausse) et, d’autre part, qu’un seuil perdra ses effets contraignants pour une entreprise dès que cette dernière se situera, ne serait-ce qu’une année seulement, en dessous de ce seuil (règle de franchissement à la baisse avec réactualisation de la durée de franchissement à la hausse)", résume le Conseil d’État.

Selon le gouvernement, cette nouvelle règle de franchissement des seuils "garantira ainsi que seules les entreprises qui ont durablement atteint un seuil sont assujetties à de nouvelles contraintes et obligations". Associée au rehaussement de certains seuils, elle réduirait le coût du travail "d’un montant de près de 500 M€ par an en année pleine". "À ce titre, ces mesures sont susceptibles d’occasionner des effets positifs sur l’emploi et l’activité." Un impact que le gouvernement estime à "environ 7 000 emplois à long terme". Pourtant, le Conseil d’État estime que "les données empiriques et statistiques permettant de justifier le choix d’une durée de cinq années consécutives pour le franchissement à la hausse des seuils ne sont pas suffisamment décrites".

Épargne salariale

Plusieurs dispositions du projet de loi visent à dynamiser l’épargne salariale, en réduisant notamment le taux de forfait social applicable à certaines sommes. Il est prévu en particulier d’exonérer de forfait social les sommes versées au titre de la participation pour les moins de 50 salariés. Le Conseil d’État n’y voit rien à redire. En revanche, il est plus circonspect sur l’exonération de forfait social sur les sommes versées au titre de l’intéressement dans les entreprises d’au moins 50 et moins de 250 salariés : il pointe "un risque juridique sérieux au regard du principe d’égalité" et recommande "de ne pas prévoir une exonération totale".

Dans son étude d’impact, le gouvernement table sur une "augmentation du taux de couverture de l’épargne salariale induite par la réforme au sein des petites entreprises". Il espère ainsi que 32 % des entreprises de moins de 50 salariés seront dotées d’un dispositif, contre 10,9 % actuellement. En retenant l’hypothèse d’une prime versée d’un montant de 1 500 euros, le coût pour les finances publiques s’établirait à 510 millions d’euros en 2019 et 660 millions en 2020.

Intérêt social de l’entreprise

Le Conseil d’État se penche également dans son avis sur les dispositions du projet de loi visant à compléter les articles 1833 et 1835 du code du travail afin de "repenser la place des entreprises dans la société". Les réformes envisagées visent à préciser que 'la société est gérée dans son intérêt social, en considérant les enjeux sociaux et environnementaux de son activité", et à permettre aux sociétés de "préciser la raison d’être" dont elles souhaitent se doter.

Sur ce volet, "le Conseil d’État appelle l’attention du gouvernement sur le caractère incomplet de l’étude d’impact" et lui enjoint de le compléter pour "mieux expliquer les raisons qui le conduisent à modifier le code civil", "apporter des précisions sur le contenu et la portée de la notion de 'raison d’être'", "mesurer les conséquences juridiques" des modifications envisagées "notamment du point de vue des sociétés et des dirigeants", et enfin "apprécier les incidences économiques" du dispositif.

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Lucie Prusak, journaliste