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Elan : le gouvernement ouvre la voie à des évolutions sur les modalités de regroupement HLM

Les critères de regroupement des bailleurs sociaux inscrits à l'article 25 du projet de loi Elan ont encore été longuement discutés en séance publique samedi 2 juin après-midi à l'Assemblée nationale. Si une nouvelle fois, les amendements visant à réviser les critères de regroupement prévus par le texte ont été rejetés, le gouvernement a ouvert la porte à des évolutions d'ici la navette parlementaire. À noter, un amendement LREM module l'obligation de fusion des OPH d'une même collectivité de rattachement dès lors que celle-ci compte plus de cinq offices.



Les députés ont achevé samedi après-midi l'examen en séance publique de l'article 25 du projet de loi Elan qui fixe les modalités de regroupement des organismes de logement social d'ici 3 ans. Pas plus que le matin, les parlementaires n'ont obtenu de modifier au fond la réforme. Mais le gouvernement a indiqué réfléchir à des inflexions pour tenir compte de spécificités des territoires.

Le ministre de la Cohésion des territoires s'est ainsi montré intéressé, sans toutefois à ce stade délivrer un avis favorable, par un amendement UDI-Agir permettant de déroger à l'obligation de regroupement inscrite à l'article 25 en cas d'accord entre le maire de la commune d'implantation et le préfet de région, et après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement. "Cette disposition permettrait de conserver une gestion des services et des ressources humaines au plus près du territoire", explique Jean-Christophe Lagarde (Seine-Saint-Denis) qui "doute de la pertinence du seuil de 15 000 logements" aujourd'hui retenu.

Il aurait jugé "plus rationnel" de "marier un certain nombre de bailleurs sociaux en fonction de leur situation patrimoniale d'une part, et financière d'autre part, [et] les rattacher à un territoire unique". Et met en garde contre la "massification" portée par la réforme : "Si l'Opievoy a fini par échouer et par être démonté, c'est que la taille critique trop grande, qu'on n'est plus capable de gérer, ne vaut pas mieux que la taille critique trop petite qu'on redoute."

"Recherche d'un équilibre"

"J'ai bien compris votre sujet de préoccupation et nous devrons trouver des solutions techniques, mais il faut bien, à un moment donné, fixer des règles", répond Jacques Mézard, intéressé également par la proposition du Modem permettant "au préfet de département d'organiser, sur demande du président de l'EPCI, une concertation afin de déroger aux seuils fixés". Et ce "en fonction de trois critères : la densité démographique, les spécificités du bassin territorial concerné et le nombre de logements locatifs sociaux concernés par la réorganisation".

"Si j'admets aisément que pour plusieurs articles du texte, vous avez fait dans la dentelle – un effort que je salue –, dès que nous avons entamé le titre II sur les évolutions du secteur du logement social, lequel, j’en demeure persuadé, est la poutre maîtresse du texte, la grosse Bertha a remplacé la dentelle !"

Stéphane Peu à l'adresse du ministre de la Cohésion des territoires.

 "Je sais bien que les territoires sont très différents les uns des autres, mais il faut tout de même bâtir un socle commun, soutient le ministre. Nous cherchons donc un équilibre avec Julien Denormandie. Nous nous pencherons sur votre proposition d’ici la navette, mais je n’en dirai pas davantage aujourd’hui."

Une ouverture saluée mais qui ne suffit pas à ce stade à rallier au texte les groupes UDI et LR. Vote contre également des députés GDR, FI et NG opposés à la philosophie même de la réforme proposée tandis que tandis que le Modem a opté pour une "abstention vigilante mais bienveillante". Mis au vote, l'article 25 a été adopté par 50 voix contre 14.

Le détail des amendements à l'article 25 ou relatifs au tissu HLM votés en séance samedi après-midi :

CA DES SEM (art. 25). Afin de prendre en compte la situation spécifique des SEM qui ont plusieurs activités, la commission des affaires économiques a ajouté un nouveau critère de chiffre d'affaires minimal de 50 millions d’euros pour la taille des groupes constitués d’au moins deux SEM. L'amendement n° 2558 de la rapporteure Christelle Dubos inclut l’activité des filiales des SEM dans le calcul de ce critère de chiffre d’affaires de 50 millions d’euros pour la taille minimale d’un groupe.

CASERNES (art. 25). L'amendement LR n°550 permet aux SEM de construction et de gestion de logements sociaux agréées de construire des logements pour la gendarmerie nationale dans le cadre des projets de construction de caserne. À noter que selon Julien Denormandie, cette disposition ne devrait pas figurer à l’article L. 481-8 du code de la construction et de l’habitation comme mentionné dans l'amendement mais à l’article L. 481-1. Cette erreur de référence devrait donc être modifiée au cours de la navette parlementaire.

AVIS DES DOMAINES (ap. art. 25). L'amendement n°2536 de la rapporteure modifie l’article L. 451 5 du code de la construction et de l’habitation pour appliquer aux SEM, l'exonération dont bénéficient les organismes HLM de l’obligation de solliciter l’avis des Domaines pour les acquisitions ou cessions immobilières intervenant entre eux.

ABSORPTION D'UNE SEM (art. 26). Les dispositions actuelles ne permettent pas l'absorption d’une SEM par une coopérative HLM. L'amendement n°3074 (2ème rectification) de la rapporteure "vise donc à permettre l’absorption par une coopérative HLM de tout autre bailleur social, dans les mêmes conditions qu’une ESH". Il clarifie par ailleurs que "seuls les OPH, les ESH, les Coop et les SEM agréées peuvent absorber des organismes HLM et des SEM agréées. Les sociétés de vente et les sociétés de coordination nouvellement créées n’ont pas vocation à réaliser ce type d’opération."

Pas de fonds d'investissement


En revanche, la possibilité pour les OPH de souscrire des titres non garantis par l’État dans des fonds d’investissement "ayant pour seul objet la gestion d’un portefeuille d’instruments financiers et de dépôts compatibles avec le caractère social et territorial du secteur HLM" proposée par deux amendements LR et LREM, déjà proposée en commission, a été rejetée; gouvernement et rapporteure la jugeant "trop risquée".

SURETÉ MOBILIÈRE (ap. art. 27). Par amendements identiques (LR n°911, GDR n° 2085, NG n°2644, du rapporteur de la commission des lois Guillaume Vuilletet n°2920) un article L. 421-4-1 est inséré au CCH qui autorise les offices publics de l’habitat à accorder des sûretés réelles mobilières dès lors que cela est susceptible de faciliter leur action. "Compte tenu de la nature des biens sur lesquels portent ces sûretés – des biens meubles déterminés –, leur saisie est insusceptible de porter atteinte au principe de continuité du service public, fait valoir l'exposé sommaire.

TITRES PARTICIPATIFS (ap. art. 27). Le champ d'application rationae personae de l’article L. 213-32 du code monétaire et financier est modifié (amendements identiques n°912, n°2087, n°2645 et n°2909 rect.) sous amendés par le gouvernement, pour permettre l’émission de titres participatifs aux sociétés de coordination prenant la forme d’une société anonyme n’appartenant pas au secteur public et aux offices publics de l’habitat.

OPH ET REVITALISATION DE CENTRE-VILLE (art. 28). Les organismes privés d'HLM disposent actuellement de compétences définies lorsqu’ils se voient confier la réalisation d’opérations de restructuration urbaine. Ces compétences sont étendues aux OPH et aux opérations de revitalisation de centre-ville qui leur sont confiées (amendements PRG n° 1826, GDR n°2089).

COMPÉTENCE DES OPH (art. 28). L'amendement LR n°203 permet aux OPH, à titre subsidiaire de leurs activités, de "réaliser, pour le compte de leur collectivité territoriale de rattachement, toute opération de construction ou d'aménagement relevant de la compétence de cette dernière". Cet élargissement de leur champ de compétence doit notamment permettre aux offices "d’augmenter leurs recettes", expliquent les auteurs de la mesure.

COMPÉTENCE DES ORGANISMES HLM (art. 28). Sur proposition de Stéphanie Do (LREM, Paris), les organismes de logement social pourront désormais, "dans le cadre d'une convention avec l’État, fournir tous services à caractère social d’intérêt direct pour les habitants et répondant à des besoins non ou partiellement satisfaits dans les conditions normales du marché" (amendements n°1840 rectifié, n°3206 et n°3207). L'élue vise par exemple la mise en place de services individualisés d’accompagnement numérique, d’auto-partage, d’enlèvement des encombrants et de recyclage.

CESSION DE NUE-PROPRIÉTÉ (art.28). Depuis 2006, les bailleurs sociaux qui sont maîtres d'ouvrage peuvent céder en Vefa la nue-propriété des immeubles neufs qu’ils réalisent, tout en conservant l’usufruit. La loi Alur du 24 mars 2014 a étendu cette possibilité, à titre expérimental pendant une période de cinq ans, aux cessions, par les bailleurs sociaux, de la nue-propriété de biens existants ou à réhabiliter, en limitant cette possibilité aux zones tendues, afin de favoriser le montage d’opérations en centres-villes tout en renforçant les fonds propres des bailleurs. Plusieurs amendements identiques dont le n°1854 de la rapporteure, pérennisent cette expérimentation conformément aux objectifs de développement de la vente de logements sociaux, tout en apportant des précisions quant à sa mise en oeuvre étendue aux SEM.

RATTACHEMENT DES OPH (art. 28). L'amendement LREM n°2874 module l'obligation de fusion des OPH d’une même collectivité de rattachement dès lors que celle-ci compte plus de cinq OPH. Il prévoit qu'"à l'exception de la MGP, une collectivité, un EPCI ou EPT ne peut être collectivité de rattachement de plus de deux offices publics de l’habitat, lorsqu’au 1er janvier 2019 elle l'était de plus de cinq OPH". Dans ce cas, "après mise en demeure, le représentant de l’État dans le département prononce par arrêté la fusion des organismes rattachés pour en ramener le nombre à deux". "Il apparaît peu réaliste pour des raisons organisationnelles et non souhaitable pour des raisons de délais de mise en œuvre que la fusion concerne tous les OPH", font valoir les députés signataires.

GOUVERNANCE DES OPH (art. 28). La participation du personnel des OPH à la gouvernance de ceux-ci est renforcée en l'alignant sur les autres entreprises, et en leur faisant bénéficier d’une voix délibérative (amendement LREM n°1379).

DÉMATÉRIALISATION DU CA (art. 28). L'amendement n°3018 de la rapporteure ouvre la possibilité pour les offices publics de l'habitat de réunir un conseil d’administration de façon dématérialisée, selon des modalités identiques à celles prévues à l’article L. 225-37 du code de commerce applicable aux organismes d’HLM créés sous la forme de sociétés et qui seront précisées par décret.

CUMUL DE FONCTION POUR LES DG D'OPH (art. 28). Sur proposition de Christelle Dubos (amendement n°3049 rectifié), il est permis "aux directeurs généraux d'offices publics de l’habitat, qui sont des agents publics, d’exercer une activité de direction de la société de coordination dont est membre l’office qu’il dirige". "Le niveau de rémunération de l’activité de direction de l’OPH et de la société de coordination, tous deux exercés à temps partiel, devra faire l’objet d’une refonte de la grille de rémunération des directeurs généraux d’OPH prévue dans la partie réglementaire du CCH."

VEFA (art. 28). L'amendement LR n°204 vise à clarifier les dispositions encadrant le recours à la Vefa par les organismes de logement social qui, en l'état actuel selon ses auteurs, "permettent d’avoir un doute sur la capacité, pour un bailleur de procéder à l’achat, en VEFA d’un programme complet de construction". Le texte ainsi modifié permet "l’acquisition d’opération non mixte et dont la gestion sera simplifiée".

SIGNATAIRES DES CUS (art. 28). L'amendement n°3068 de la rapporteure exclut les SAC de l’obligation de conclusion d’une convention d’utilité sociale.

Sur proposition en revanche du groupe GDR (amendement n°2115), il est permis aux communes compétentes pour l'élaboration du programme local de l’habitat d’être signataires des CUS concernant le patrimoine implanté sur leur territoire.

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Emmanuelle Parra-Ponce, journaliste