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Opca et Opacif : l’Igas juge sévèrement l’efficacité des COM et appelle à un renforcement du contrôle de la performance

Les gestionnaires paritaires, mais aussi et surtout l’État, peuvent largement mieux faire pour améliorer la performance globale des Opca et des Opacif. C’est le constat dressé par l’Igas dans un rapport publié le 24 mai 2018 et consacré à l’évaluation des COM conclues depuis 2012 entre, d’une part les organismes collecteurs et/ou gestionnaires du CIF, et d’autre part la DGEFP. L’inspection générale recommande le maintien d’une contractualisation entre le ministère du Travail et les futurs opérateurs de compétences qui succéderont aux Opca, en insistant sur la nécessité d’opérer des regroupements. D’importantes évolutions sont proposées pour la nouvelle génération de COM qui devront privilégier "une logique de résultat, de stabilité et de simplicité" avec quatre priorités : la réforme de l’alternance, l’accompagnement des entreprises, l’appui aux branches, la gestion efficace des fonds.

7 Md€

C’est le montant annuel des contributions des entreprises gérées par les Opca et Opacif, soit plus du tiers de la dépense globale de formation continue et d’apprentissage (20 Md€ hors fonction publique).

Le montant des sommes gérées varie de un à neuf entre les organismes et de 1 à 49 pour le nombre de salariés couverts.

C’est avec un sens certain de l’actualité que l’Igas a décidé de mettre en ligne, jeudi 24 mai 2018, son rapport sur l’évaluation des conventions d’objectifs et de moyens des Opca et Opacif. À partir du 29 mai les députés de la commission des Affaires sociales entameront en effet leur examen du projet de loi "Avenir professionnel" qui porte une réforme structurelle de la formation.

Dans ce cadre, les Opca et Opacif sont appelés à voir leur rôle profondément revisité à l’occasion de leur transformation en opérateurs de compétences organisés selon une logique de filière.

Rédigé par trois inspecteurs généraux (Laurent Caussat, Frédéric Remau et Véronique Wallon), le rapport a donné lieu à l’audition des 20 Opca, de quatre Fongecif (Île-de-France, Hauts-de-France, Pays-de-la-Loire, Paca) et de la gouvernance du FPSPP. Côté État, une dizaine de représentants de la DGEFP ont également été entendus, dont la déléguée générale Carine Chevrier, ainsi que des représentants de Pôle emploi et de la Cour des comptes.

le ministère du travail mis en accusation

L’appréciation de la mise en œuvre des COM de l’Igas est plus que nuancée et renvoie à leurs responsabilités respectives tant les partenaires sociaux, qui gèrent les Opca et Opacif, que l’État accusé de n’être "pas réellement entré dans une démarche d’animation collective et transversale des organismes", malgré l’existence d’une contractualisation. La création des conventions d’objectifs et de moyens entre la DGEFP et les organismes paritaires a été prévue par la loi du 24 novembre 2009 qui a également acté une reconfiguration du paysage des Opca en faisant passer leur nombre de 40 à 20.

Depuis, deux générations de COM ont été mises en œuvre sur les périodes 2012-2014 et 2015-2017. Des avenants sont prévus sur l’exercice 2018. Premier constat de l’Igas, les COM ont produit des effets positifs : "L’exercice de contractualisation a permis une meilleure connaissance mutuelle entre l’État et les organismes paritaires, un dialogue renforcé, un début de dynamique collective et une amélioration de la gestion des organismes."

quelques effets positifs

Si l’élaboration de la première vague de COM avait donné lieu à de sérieuses tensions entre les services de l’État et les organismes paritaires, ces derniers ont apprécié "positivement les évolutions introduites" pour les conventions 2015-2017, avance le rapport. La mission d’inspection a également constaté une meilleure maîtrise des coûts de gestion des Opca et Opacif sous l’effet des COM, même s’il existe des "écarts persistants" entre les organismes et que la tendance à la baisse s’est ralentie depuis 2015.

Ainsi, "la part des frais de gestion et de missions rapportés à la collecte est passée de 9,45 % pour les Opca et 9,35 % pour les Opacif en 2012 à 8,8 % et 8,6 % respectivement en 2014. Les Opca ont vu cette part légèrement augmenter en 2015 (9,1 %) pour diminuer de nouveau en 2016 (moins de 7,5 % mais avec une modification de périmètre) alors que pour les Opacif l’évolution est plus régulière (8,6 % en 2015, un peu plus de 8 % en 2016)."

Ces résultats doivent cependant être tempérés car ces taux sons calculés sur la base de progressions significatives de la collecte en 2015 (+12,4 %) et 2016 (+6,9 %). De plus, les écarts de réduction globale des frais entre les Opca montrent qu’il "existe encore des ressources de productivité" dans certains organismes.

Pour l’Igas, la décision de formaliser une contractualisation entre l’État et les Opca-Opacif s’est donc révélée justifiée. Mais l’objectif n’a été que très partiellement atteint : "Si les COM fournissent désormais à chaque Opca et Opacif un repère, elles ne constituent pas à elles seules un levier de performance, au sens de la qualité de gestion et de l’efficacité des politiques menées."

des critiques sévères et nombreuses

De fait, les critiques formulées par la mission d’inspection sont sévères : "Les défauts de construction des COM n’ont pas permis d’en faire des outils appropriés pour l’amélioration de la performance globale des Opca." L’Igas déplore l’absence d’indicateurs de résultats pour mesurer l’efficacité et l’impact des actions menées par les Opca, l’évaluation menée dans le cadre des COM se concentrant "seulement" sur des données relatives aux moyens mis en œuvre.

En outre, "la mission a pu constater que certains axes prioritaires fixés par la loi, tels la mutualisation en faveur des TPE et PME, sont inégalement appliqués par les organismes et peu contrôlés par l’administration".

L’État dans le viseur

L’Igas s’arrête sur l’action de la DGEFP qui, selon elle, n’est pas exempte de tout reproche. Ainsi, jusqu’aux avenants portant sur 2018, les COM étaient construites sur "un cadre unique [qui] ne s’est pas avéré adapté à la réalité" des Opca, lesquels sont caractérisés par des "cadres d’action hétérogènes".

Autre lacune, la mission d’inspection souligne "les limites méthodologiques des outils de mesure de la performance contenus dans les COM et de leur utilisation". Les ESF (états statistiques et financiers), qui permettent l’échange d’informations entre l’État et les organismes paritaires, ont ainsi "le mérite d’exister mais sont dans la pratique peu utilisés et présentent de grandes fragilités qui nécessitent de repenser leur périmètre".

une mesure de la performance illusoire

La rigidité du contrôle des taux de gestion est également critiquée : "la précision du niveau d’encadrement réglementaire des dépenses limite l’intérêt de la contractualisation : elle fige une grille analytique trop détaillée et dont la pertinence est remise en cause par les évolutions de la politique de formation professionnelle ; l’appréciation des frais de gestion, d’information et de missions en part de collecte de l’année courante est discutable sur le principe et peu incitative à la productivité en période de progression dynamique de la collecte."

De plus, alors que certains Opca "n’appliquent pas correctement les textes", la DGEFP "n’est pas toujours en mesure de détecter ces erreurs" en raison, notamment, de l’insuffisance de ses ressources en compétences d’analyse financière. "Au total, ces difficultés ou ces limites du dispositif des COM confirment qu’il est illusoire d’avoir l’ambition de suivre de manière pertinente et juste la performance des Opca/Opacif par la seule observation des taux, segmentés en sous-catégories, de frais de gestion-information et de missions."

En outre, l’ensemble du champ de la régulation de l’activité des organismes paritaires n’est pas couvert par les COM. L’État ne garantit "pas suffisamment les synergies" entre les COM qui n’évoquent par ailleurs pas "les synergies à rechercher entre les Opca-Opacif et Pôle emploi". Enfin, "la dimension régionale et les enjeux territoriaux restent largement absents" des conventions alors que les enjeux opérationnels relèvent souvent du niveau territorial.

quelles nouvelles COM ?

Au regard de ces insuffisances, l’Igas considère que la nouvelle réforme des Opca qui s’annonce constitue une opportunité pour enrichir les COM "en les concevant comme des outils de régulation par l’État des politiques de formation professionnelle" qui seront menées par les futurs opérateurs de compétences. Selon l’inspection générale, trois valeurs clés doivent être retenues pour bâtir la nouvelle génération de COM qui pourraient porter sur les périodes 2019-2021 ou 2019-2022 : "exigence donc logique de résultats, simplicité dans la gestion des outils et des flux d’information et de données, et stabilité du cadre contractuel."

Ces nouvelles COM devront privilégier deux axes :

- "le dialogue sur les objectifs de politiques publiques de l’emploi et de la formation, dans le respect d’une part de l’exécution des décisions publiques, d’autre part de l’autonomie d’action des organismes paritaire" ; 

- une contractualisation "avec les opérateurs de compétences sur les fonctions pour lesquelles ils doivent apporter une valeur ajoutée : mise en œuvre de leur rôle dans la réforme de l’alternance, accompagnement des entreprises dans leurs stratégies de compétences, appui des branches en matière d’ingénierie de compétences, notamment la certification et la prospective, et efficacité dans l’usage des fonds de la formation professionnelle."

ce que les paritaires et l’État doivent changer

Pour accompagner ce mouvement, l’inspection générale adresse une série de recommandations aux deux parties impliquées. Le rapport affirme que "le monde paritaire doit franchir une étape nouvelle de cohérence et de regroupement" sur une logique de filières économiques cohérentes et "en structurant fortement leurs organisations territoriales". Le cas des Opca interprofessionnels, Agefos PME et Opcalia, devra "faire l’objet de réflexions spécifiques".

Dans le même temps, les Fongecif seront confrontés à des appels d’offres régionaux pour l’attribution des missions de CEP "dont le modèle économique reste très largement à stabiliser". Globalement, les Opca devront faire face à un enjeu "considérable" de transformation de leurs métiers et compétences. Cette évolution est largement amorcée depuis une dizaine d’années, mais de façon très inégale selon les organismes paritaires.

En ce qui concerne l’État, la nécessité de faire évoluer son positionnement et ses pratiques n’est pas moins importante. Le ministère du Travail devra donc savoir faire preuve à la fois d’exigence sur l’atteinte des objectifs assignés aux Opca-Opacif, mais aussi de souplesse sur la mise en œuvre des nouvelles COM. Le recours aux Direccte devra également être renforcé pour mieux mesurer les actions conduites dans les territoires.

Après la publication des textes réglementaires découlant de la réforme, l’État devra aussi être en capacité de se doter "d’outils simples et efficaces (indicateurs bien définis issus des systèmes de gestion), de systèmes d’information évolutifs et de compétences financières leur permettant d’exercer une véritable régulation". Ce qui manifestement est loin d’être le cas aujourd’hui, sept ans après la signature des premières COM.

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Olivier Dhers, journaliste