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La fédération des ESH pose les jalons d’un nouveau modèle économique HLM ouvert aux investisseurs privés

Pressentant les intentions gouvernementales d’une restructuration en profondeur du secteur HLM, la fédération des ESH a lancé dès l’été 2017 une réflexion prospective sur le modèle économique du secteur, un exercice dont le "choc financier" de la LFI 2018 lui a confirmé l’intérêt. Elle présentera le 21 juin 2018, lors de son assemblée générale, ses propositions de réformes, mais en a déjà dressé les grandes lignes face aux adhérents présents à sa journée professionnelle du 15 mai dernier. Parmi les scénarios envisagés, seul celui misant sur une réduction de 15 % des frais de gestion et une montée en charge significative des ventes HLM, notamment grâce à la création de foncières ouvertes aux investisseurs privés, permet aux ESH de se projeter sur un autofinancement en croissance sur le long terme.

"Si nous poursuivons l’activité actuelle sur les 20 prochaines années sans évolution de notre modèle économique et sans augmentation des ventes HLM, le secteur du logement social se retrouve déficitaire en 2025." C’est un diagnostic quelque peu anxiogène que la directrice des études financières de la fédération des ESH, Karen Laloum, a posé le 15 mai 2018 devant un parterre d’adhérents, réunis pour leur journée professionnelle annuelle consacrée aux finances du secteur.

Établi à la suite du "choc financier" qui a percuté le secteur sous l’effet de la loi de finances pour 2018, ce scénario repose sur un statu quo des organismes HLM face à l’impact de la RLS, du relèvement de la TVA et de la taxation des plus-values de cession HLM. Et projette un effondrement du taux d’autofinancement et du potentiel financier à terminaison par logement, le premier devenant négatif dès 2025 et le second dès 2028. Alors forcément, "nous n’allons pas rester les bras croisés", prévient Karen Laloum.

Pressentant les intentions gouvernementales dès l’été 2017, la fédération a créé en juillet une commission ad hoc, pour lancer une réflexion prospective sur le modèle économique du secteur, pilotée par Dominique Duband, président du conseil de surveillance de Batigère, Philippe Bry, président du groupe Logement Français, et Pierre-François Gouiffès, président du directoire de RLF.

Un livre blanc reprenant ce travail prospectif sera diffusé en juin

Composée de 23 membres (1), cette commission a auditionné entre septembre 2017 et avril 2018 une série d’acteurs, sur les plateformes de financement désintermédiées, les avantages et contraintes des financements de marchés, la perception du secteur HLM par les agences de notation, ou encore sur les opportunités offertes par le plan Juncker et l’intérêt de mécanismes de démembrement tels que celui proposé par Olivier Carré (lire sur AEF info). Et a nourri ce faisant les propositions de refonte du système que la fédération a construit avec le cabinet de conseil EY, en intégrant les dispositifs prévus par le projet de loi Elan (libération de foncier public, développement des opérations d’aménagement, évolution des règles de la commande publique, restructuration du tissu HLM, accélération des ventes, etc.)

La fédération détaille ce travail prospectif dans un livre blanc qu’elle diffusera officiellement le 21 juin lors de son assemblée générale, mais dont elle a d’ores et déjà présenté les grandes lignes aux adhérents présents le 15 mai.

Les amendements au projet de loi Elan défendus à l’initiative de la fédération des ESH

La fédération a trouvé en Thibault Bazin (LR, Meurthe-et-Moselle) un porte-voix devant la commission des Affaires économiques, puisqu’il a défendu plusieurs des amendements qu’elle a contribué à rédiger. Parmi eux :

  • la possibilité de vendre de logements construits ou acquis depuis moins de 10 ans, avec des conditions de performance énergétique assouplies (n°CE1397), finalement retiré à la demande du gouvernement
  • le rétablissement de la notion "d’influence notable" au sens du code du commerce, potentiellement exercée au sein d’un groupe HLM par une des sociétés sur les autres (n°CE1518), là encore retiré
  • l’application aux fonctions de direction ou d’administration des organismes HLM des dispositions de l’article 432-12 du Code pénal sur la prise illégale d’intérêt (n°CE1406), rejeté.

"d’autres secteurs l’ont fait"

Elle propose donc à chaque ESH une réforme du modèle à déployer selon six axes. D’abord définir une feuille de route stratégique. "Il vous faut construire une vision, identifier comment vous allez pouvoir sécuriser à court terme vos capacités financières, et définir une gouvernance et des alliances adaptées" détaille Dominique Pageaud, associé chez EY. Une fois cette vision définie, il s’agira d’améliorer la performance de l’exploitation. "Il existe des solutions", poursuit le conseiller, "par exemple la création de centres de services partagés, ou l’adoption d’une politique d’achat plus offensive, que les regroupements devraient d’ailleurs faciliter". L’objectif : faire a minima 15 % de gain sur les coûts de gestion à 5 ans. "Cela peut paraître énorme mais d’autres secteurs l’ont fait", fait valoir Dominique Pageaud, évoquant les "allègements de structure" et "transformations digitales" réalisés par exemple par le secteur bancaire.

Le troisième axe consiste à déployer tous les outils possibles pour maintenir le rythme de production. "Les mesures de soutien de la CDC ne nous semblent pas suffisantes", poursuit Dominique Pageaud. "Aujourd’hui, les organismes HLM consacrent 12 % de fonds propres aux nouvelles opérations. Compte tenu du contexte, si on veut maintenir le rythme, il nous semble qu’il faut passer à 25 %. Vous devrez donc développer les bonnes pratiques visant à réduire coût des programmes, profiter de la mobilisation du foncier public et des exonérations prévues dans le projet de loi Elan." Un projet de loi qu’il s’agirait d’améliorer encore, selon le 4e axe proposé par la fédération et le cabinet de conseil, pour simplifier davantage l’environnement réglementaire (voir encadré).

Sociétés foncières de portage et de valorisation à intégrer dans Elan

Mais la réduction du coût des programmes ne saurait suffire à porter le ratio des fonds propres à 25 %, comme préconisé par EY, qui enjoint donc les ESH à "créer de la valeur sociale par l’arbitrage patrimonial", le cinquième axe de la réforme proposée. Autrement dit, multiplier les ventes HLM pour attendre les 20 000 cessions annuelles, en profitant des assouplissements prévus par Elan. La fédération des ESH appelle d’ailleurs le Parlement à encourager encore davantage la vente via la création de "sociétés foncières de portage et de valorisation", pour accélérer vente en bloc de patrimoine ou bouquets de patrimoine. "Ces foncières seraient détenue par des bailleurs sociaux au côté d’autres types d’actionnaires, comme les investisseurs institutionnels, avec un mandat de gestion obligatoirement accordés aux organismes de logement social", détaille Dominique Pageaud. Un amendement en ce sens a d’ailleurs été défendu par le député LR Thibault Bazin devant la commission des Affaires économiques, puis retiré à la demande du secrétaire d'État Julien Denormandie, qui s’est toutefois montré ouvert à la discussion en séance publique.

C’est aussi pour accélérer la vente que la fédération promeut le dispositif de foncière sociale de l’habitat proposé par Olivier Carré, fondé sur le démembrement et l’usufruit de la propriété.

Enfin, pour renforcer les capacités d’investissement - sixième axe de réforme - la fédération et EY suggèrent de diversifier les typologies de financements à disposition des organismes HLM. Outre les nouveaux outils proposés par la CDC (lire sur AEF info), les partenaires proposent de "sécuriser l’accès aux financements désintermédiés […] sur des volumes strictement encadrés", évoquant l’éventualité d’émissions obligataires publiques ou privées.

trois scénarios

Partant de ces propositions, la fédération dresse trois scénarios. Le premier correspond au maintien du rythme des investissements actuels des ESH tout en prenant en compte la LFI 2018 ainsi que les mesures compensatoires de la CDC.

Le second tient aussi compte de la LFI et des mesures de la CDC et mise en priorité sur la gestion locative du parc existant avec pour hypothèses des gains de productivité de 15 % liés aux mutualisations et rapprochements des fonctions supports et une réduction de près de 50 % de la production neuve.

Enfin, le troisième table sur ces mêmes économies de gestion, dans un contexte où les mesures de la LFI 2018 perdurent, mais où le rythme de production reste soutenu (autour de 55 000 logements annuels) tandis que celui des cessions monte en charge.

Trois scénarios qui se traduisent par des effets nettement différents sur l’autofinancement des organismes HLM :

Face au parterre d’opérationnels, chez qui les "allègements de structures" et autres "transformations digitales" peuvent susciter quelques remous, Philippe Bry défend la vision portée par la fédération à travers ce livre blanc. "Pour aboutir à ces idées, nous sommes partis de nos atouts et nos faiblesses. […] Les grands absents de notre modèle économique sont les investisseurs au sens large, qui pourraient avoir un intérêt pour le logement. Il y en a, en France, à l’étranger. Or, nous sommes dans un contexte où les aides publiques se réduisent. […] Saurons-nous imaginer à côté de notre modèle, un modèle capable de générer de la ressource et d’intéresser les investisseurs ? C’est le sens des mesures qui sont aujourd’hui esquissées."

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Anne Farthouat, journaliste