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Home| Social / RH| Protection sociale| Dépêche n°584061

Plusieurs travaux en cours sur une refonte des relations financières entre l’État et la sécurité sociale

Dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques pour 2018-2022, qui a prévu à son article 27, la remise par le gouvernement d’un rapport au Parlement "sur la rénovation des relations financières entre l’État et la sécurité sociale", la ministre de l’Action et des Comptes publics et la ministre des Solidarités et de la Santé ont confié à Christian Charpy, conseiller maître à la Cour des comptes et secrétaire général de la commission des comptes de la sécurité sociale, et Julien Dubertret, inspecteur général des finances et ancien directeur du budget, la mission de rendre un rapport préparatoire sur le sujet, qui devrait être finalisé avant l’été. Christian Charpy a été auditionné lors d’une séance plénière le 12 avril 2018 par le HCFiPS (Haut conseil au financement de la protection sociale), qui doit adopter mi-mai son rapport annuel, qui abordera ce sujet.

La mission confiée à Christian Charpy, conseiller maître à la Cour des comptes et secrétaire général de la commission des comptes de la sécurité sociale, et Julien Dubertret, inspecteur général des finances et ancien directeur du budget s’inscrit dans un double contexte. En premier lieu, sont définis dans un document résumant les objectifs de la mission, "les engagements pris par le gouvernement en matière d’évolution de la structure des recettes de la sécurité sociale (exonérations de cotisations sociales salariales compensées par une hausse de la CSG en 2018 et transformation du CICE en allégements de cotisations sociales patronales en 2019) qui conduisent à réexaminer les modalités actuelles du financement des administrations de sécurité sociale financées par cotisations (sécurité sociale, Unédic, régimes de retraite complémentaire)".

Par ailleurs, avance la mission, "alors que le déficit public se réduit progressivement et que le retour à l’équilibre des recettes des comptes sociaux devient une perspective de court terme, le déficit de l’État, lui demeure élevé". C’est pourquoi, selon elle, dans le cadre de la stratégie de finances publiques à horizon 2022 définie par le gouvernement (baisse de 3 points de PIB des dépenses publiques, baisse de 1 point de PIB des prélèvements obligatoires, réduction de l’endettement public de 5 points de PIB), "la question du partage des efforts entre l’État et la sécurité sociale prend une importance toute particulière".

pour une meilleure articulation des lois de finances et de financement

Dans ce cadre, la mission analysera "la pertinence" des règles et comportements qui régissent actuellement les relations entre l’État et la sphère sociale, et devra notamment émettre "des propositions d’évolution des règles de compensation des exonérations de cotisations et des principes d’affectation des recettes et des dépenses entre l’État et la sécurité sociale, à même de permettre, dans la durée, un meilleur pilotage d’ensemble des comptes publics et une meilleure articulation des lois de finances et de financement".

Dans cette perspective, la mission a été auditionnée le jeudi 12 avril 2018 par le HCFiPS (Haut conseil au financement de la protection sociale), qui travaille sur le sujet dans le cadre de son rapport annuel, qui doit être adopté mi-mai. Les documents examinés par le Haut conseil à cette occasion éclairent les enjeux de cette réflexion. Ils rappellent, entre autres, que les lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2018 n’ont pas indiqué la manière dont sera compensé aux organismes sociaux le renforcement des allégements généraux de cotisations sociales employeurs en 2019 à la suite de leur fusion avec le CICE - ce devrait être l’objet des prochaines lois financières.

Des sommes en jeu colossales

L’enjeu est important : dans l’annexe 10 du PLFSS pour 2018, consacrée aux évaluations préalables du projet de loi, la transformation du CICE en allégement de charge ainsi que le renforcement des allégements dégressifs sont estimés à près de 25 milliards d’euros. Des dépenses qui s’ajouteront à celles, estimées en prévision à 33,6 milliards d’euros en 2018, qui sont effectuées au titre de l’ensemble des mesures générales d’allégement du coût du travail (réduction générale des cotisations patronales de sécurité sociale en faveur des bas salaires, baisse du taux de cotisations familiales, etc.), et qui ont déjà fait l’objet de mesures passées de compensation par l’État à la sécurité sociale. Sans compter les exonérations ciblées (réservées à certaines catégories de salariés, zones géographiques ou secteurs économiques ou accordées au titre des heures supplémentaires) qui s’élèvent à 7 milliards d’euros, dont 6,1 milliards d’euros font l’objet d’une compensation budgétaire de l’État à la sécurité sociale, et 900 millions ne donnant lieu à aucune compensation.

Il faut ajouter à ces dépenses d’abaissement du coût du travail (volet "employeur" des cotisations) les 14,2 milliards d’euros de baisses de cotisations salariales (9,4 milliards d’euros de contributions d’assurance chômage et 4,8 milliards d’euros de cotisations maladie) mises en œuvre au 1er janvier 2018 en contrepartie de la hausse de la CSG.

une situation inédite en 2019

Comme le rappelle le document du HCFiPS, le sujet de la compensation aux organismes sociaux des réductions de cotisation prises dans le cadre de la politique de l’emploi a émergé au fur et à mesure que ces dispositifs sont devenus un levier de plus en plus utilisé. Aujourd’hui, l’affectation à la sécurité sociale de recettes fiscales "pour solde de tout compte", en compensation des allégements de cotisations, qui concerne en pratique près de 90 % d’allégements compensés, ne correspond pas tout à fait au cadre juridique posé en 1994 par la loi 'Veil' "puisqu’elle ne s’accompagne pas d’une compensation exacte aux organismes sociaux des sommes non recouvrées par eux et qu’elle ne fixe pas de cadre précis pour en organiser les modalités". Mais l’étude de ces 25 années dernières années montre au final, selon le HCFiPS, que les baisses de charges ont globalement été compensées par l’État à la sécurité sociale et n’ont donc pas pesé sur ses ressources.

Mais aujourd’hui, la situation est différente. Compte tenu des masses financières en jeu, l’intégration du CICE et du CITS dans le barème des allégements généraux de cotisations sociales et la reconfiguration de ces derniers devraient impliquer, dans les lois financières de l’automne 2018, "des compensations inédites aux organismes sociaux". Par ailleurs, l’achèvement en 2019 de la montée en charge de la suppression totale des contributions d’assurance chômage engendrera également des besoins de financement supplémentaires, estimés à 3,9 milliards d’euros pour les organismes sociaux, "accompagnés de transferts importants si le schéma de compensation décidé en 2018 pour l’Unédic est remplacé en 2019 par une affectation directe de CSG".

Plusieurs questions à se poser

Selon les documents examinés par le HCFiPS, les questions qui se poseront à fin 2019 seront les suivantes :

- Le volume des montants financiers à transférer dépendrait "des arbitrages rendus en matière de partage des économies fixées aux différents sous-secteurs des administrations publiques (État et organismes divers d’administration centrale, administrations de sécurité sociale - Asso - collectivités locales) au regard de l’engagement pris ans la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques. Ces économies pourraient alors être gagées, dans le champ des Asso (sécu, Unédic, Agirc-Arrco), "par un moindre apport de recettes au titre de la compensation des pertes de cotisations imputables aux mesures de la LFI et de la LFSS pour 2018". Notons, que, le rapport annexé à la loi retient "l’hypothèse conventionnelle d’une contribution du secteur Asso à la réduction du déficit de l’État, sous forme de transfert, dès 2019. Ce transfert stabilise l’excédent Asso hors Cades et FRR sur toute la période à un niveau légèrement supérieur à l’équilibre".

- Au sein même de l’ensemble des Asso, "la répartition des organismes qui supporteront les risques financiers d’un ajustement imparfait des mesures de compensation aux pertes de cotisations est encore à déterminer", soulève le secrétariat général du HCFiPS. Cet ajustement peut en effet se faire ex-ante - si les compensations prévues sont inférieures aux moindres recettes perçues -, ex post, voire au fil de l’eau. Le choix adopté dans les lois financières de l’automne 2018 a conduit à faire reposer à titre transitoire sur le solde de la sécurité sociale l’écart de coût éventuel mesuré à la clôture des comptes pour l’année 2018, entre les réductions de contributions d’assurance chômage d’une part et le montant de TVA estimé à l’automne 2017 en vue de leur compensation - et qui explique en partie les mauvais résultats de la branche maladie (lire sur AEF info). L’affectation directe de CSG à l’Unédic relève a priori d’un autre principe, souligne le document, "sachant que la question de la compensation aux régimes complémentaires de la baisse de leurs recettes du fait du relèvement du point maximum d’allégement de cotisations au niveau du Smic pourrait, de son côté, se poser en termes voisins en 2019" (lire sur AEF).

- Enfin, comme par le passé, il faudrait choisir l’un des trois instruments de compensation que sont l’affectation de dotations budgétaires, un apport de recettes de l’État au profit des Asso ou un transfert de certaines de leurs dépenses vers l’État.

Quid de la compensation à l’Agirc-Arrco ?

C’est donc sur ces différentes voies que doit examiner la mission Charpy-Dubertret, le secrétariat général du HCFiPS identifiant au préalable plusieurs points en débats. S’agissant du volume de transfert financier à opérer entre l’État et les organismes de protection sociale, "une première interrogation porte sur la poursuite ou non de la politique menée jusqu’alors, qui a globalement préservé les recettes de la sécurité sociale et procède de même vis-à-vis de l’Unédic en 2018, dans une optique où les mesures de politique de l’emploi et de pouvoir d’achat sont considérées comme relever de la seule responsabilité de l’État". Un équilibre "partiel" des pertes de recettes sociales induites par le renforcement des allégements au 1er juillet 2019, pourrait en effet "du point de vue du budget de l’État, être rendu souhaitable par le fait que les déficits publics se concentrent de plus en plus dans son champ dans un contexte de retour, en prévision, à une capacité de financement croissante des Asso".

S’agissant des modalités de compensation, vu les sommes en jeu, le secrétariat général du HCFiPS estime que les scénarios les plus probables consistent en "un transfert de recettes de l’État aux organismes sociaux [qui stabilise le champ actuel de la sécurité sociale et laisse plus de souplesse dans l’allocation des ressources], un transfert de dépenses de ces organismes vers l’État [qui se pose notamment pour la branche famille], ou un panachage entre ces deux options". Notons que ces questions posent également singulièrement la question de l’autonomie financière des régimes complémentaires de retraites des salariés, ainsi que plus généralement, de la logique de financement des différents risques sociaux. La construction des prochaines lois financières devrait apporter des premières réponses.

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Bénédicte Foucher, journaliste