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Assurance chômage : les dispositions générales de l’avant-projet de loi "avenir professionnel"

La version définitive de l’avant-projet de loi "pour la liberté de choisir son avenir professionnel" a été transmise au Conseil d’État, jeudi 5 avril 2018 après une semaine consacrée aux derniers arbitrages interministériels. Le texte réforme notamment en profondeur l’assurance chômage. Outre l’élargissement du champ des bénéficiaires de l’assurance chômage avec les démissionnaires et les travailleurs indépendants et la réforme des sources de financement, le texte acte un renforcement du rôle de l’État dans l’assurance chômage, en encadrant plus fortement le paritarisme de gestion et de négociation et en actant les possibilités de revoir par décret les règles afférentes à la modulation des cotisations patronales et à l’activité réduite.

Après plus d’une semaine à finaliser les ultimes arbitrages ministériels, le ministère du Travail a transmis, jeudi 5 avril 2018, au Conseil d’État la version définitive de l’avant-projet de loi "pour la liberté de choisir son avenir professionnel". Ce texte réformant notamment l’assurance chômage est censé être adopté en Conseil des ministres le vendredi 27 avril. L’objectif d’une adoption définitive avant la fin de la session parlementaire extraordinaire de l’été reste d’actualité pour le gouvernement. Voici les principales évolutions des dispositions générales liées à l’assurance chômage :

ÉLARGISSEMENT DU CHAMP DE BÉNÉFICIAIRES

L’avant-projet de loi complète la liste des personnes susceptibles de percevoir un revenu de remplacement - allocation d’assurance, allocations de solidarité ou le cas échéant allocations et indemnités régies par les régimes particuliers comme pour les travailleurs indépendants -. Seront à l’avenir éligibles :

  • les travailleurs salariés aptes au travail et recherchant un emploi dont la privation d’emploi est involontaire ou assimilée conformément aux accords d’assurance chômage - ce qui inclut par conséquent les 15 cas de démission légitime -, ou dont le contrat a été rompu suite à une rupture conventionnelle individuelle ou suite à un accord collectif comme la rupture conventionnelle collective ou le congé de mobilité ;
  • par dérogation à ce premier point, les salariés démissionnaires qui remplissent des conditions d’accès et qui sont aptes au travail et recherchent un emploi. Des critères d’éligibilité sont fixés notamment liés à la durée d’affiliation et au caractère réel et sérieux du projet professionnel ;
  • les travailleurs aptes au travail et recherchant un emploi "qui étaient travailleurs indépendants au titre de leur dernière activité dont la cessation est involontaire et définitive". Là aussi, des critères d’accès seront fixés, notamment sur la durée et les revenus d’activité minimaux.

FINANCEMENT DE L’ALLOCATION D’ASSURANCE

L’allocation d’assurance chômage est financée par trois sources :

  • des contributions employeurs assises sur les rémunérations brutes dans la limite d’un plafond ;
  • des "fractions du produit des impositions de toute nature qui sont affectées à [l’Unédic] dans le cadre des lois et des règlements en vigueur". En pratique, à terme, une part de la CSG sera affectée chaque année par une loi de finances au régime paritaire pour remplacer les cotisations salariales et financer l’assurance chômage des indépendants. Contrairement à ce que demandaient certains partenaires sociaux, le texte ne prévoit pas que cette part de CSG sera a minima équivalente au produit des 2,4 % de cotisations salariales, jusque-là existantes. Chaque année donc, à l’issue des débats budgétaires, l’Unédic pourra voir cette ressource évoluer ;
  • enfin, le cas échéant, des contributions salariés spécifiques pour les intermittents du spectacle et les salariés expatriés. Comme pour les contributions employeurs, il est prévu un plafond.

POSSIBILITÉ DE MAJORER OU DE MINORER LA CONTRIBUTION EMPLOYEURS

L’avant-projet de loi ne prévoit plus que les accords paritaires puissent majorer ou minorer les contributions, mais acte cette possibilité directement dans la loi. Jusqu’alors, les textes prévoyaient cinq critères de modulation :

  • la nature du contrat de travail,
  • la durée du contrat de travail,
  • le motif de recours à un contrat d’une telle nature,
  • l’âge du salarié,
  • la taille de l’entreprise.

Ces cinq critères demeurent mais le texte en ajoute un, à savoir le nombre de fins de contrat de travail, à l’exclusion des démissions et sous réserve de l’inscription des personnes concernées par ces fins de contrats sur la liste des demandeurs d’emploi.

Le texte précise que "le taux de contribution appliqué à chaque employeur est sans incidence sur les conditions d’attribution de l’allocation d’assurance pour les allocataires".

ENCADREMENT DE LA NÉGOCIATION PAR L’ÉTAT

D’une manière générale, hormis sur les questions de fiscalité, de recouvrement ou de méthode, les dispositions générales de l’assurance chômage restent dans le champ de la négociation nationale interprofessionnelle. Ceci étant, le rôle de l’État est renforcé.

En effet, en amont des négociations, le Premier ministre transmet aux partenaires sociaux un document de cadrage qui "précise les objectifs de la négociation en ce qui concerne la trajectoire financière, le délai dans lequel cette négociation doit aboutir, et le cas échéant, les objectifs d’évolution des règles du régime d’assurance chômage" ; il est à noter que, dans la version définitive de l’avant-projet de loi, on précise que c’est au Premier ministre d’intervenir et non plus au "gouvernement" comme c’était indiqué dans les versions préalables. Un décret en Conseil d’État doit fixer les modalités de ce renforcement du rôle de l’État.

Pour être agréé et par conséquent être rendu obligatoire, l’accord ne doit pas comporter de dispositions incompatibles avec la loi et le réglementaire, mais il devra à l’avenir être conforme "à la trajectoire financière et aux objectifs définis dans le document de cadrage". Les procédures d’agrément jusqu’alors confiées au ministre en charge de l’Emploi, incombent désormais au Premier ministre. Un décret en Conseil d’État précise les modalités d’agrément quand l’accord n’est pas signé par la totalité des partenaires sociaux.

L’avant-projet de loi conserve la logique de suivi financier du régime d’assurance chômage par les pouvoirs publics. Le gouvernement doit transmettre au Parlement et aux partenaires sociaux, chaque année avant le 30 septembre, un "document public" sur la situation financière de l’assurance chômage, "précisant notamment les mesures mises en œuvre et celles susceptibles de contribuer à l’atteinte de l’équilibre financier à moyen terme".

La nouveauté réside dans la capacité de l’État à demander des corrections aux partenaires sociaux. En effet, si l’on observe "un écart significatif" entre les trajectoires financières de l’assurance chômage prévue et effective ou si la trajectoire des finances publiques actée dans les lois financières "évolue significativement", "le Premier ministre peut demander, dans un délai qu’il détermine, aux organisations représentatives d’employeurs et de salariés de prendre les mesures nécessaires pour corriger cet écart en modifiant l’accord" d’assurance chômage. Pour ce faire, le Premier ministre leur transmet un nouveau document de cadrage.

FIXATION DÉROGATOIRE DES RÈGLES PAR DÉCRET

Pour rendre effectif rapidement l’élargissement de l’assurance chômage aux démissionnaires et aux travailleurs indépendants, les règles seront fixées par décret en Conseil d’État du 1er janvier 2019 au 30 septembre 2020. Si les partenaires sociaux décident de conserver leurs prérogatives paritaires, ils intégreront ces dispositions dans leur prochain accord en 2020.

De plus, le texte donne la possibilité à l’État de modifier par décret en Conseil d’État, les règles de l’assurance chômage, dans le cadre de la lutte contre la "permittence". Cette option pourrait être choisie si les pouvoirs publics jugent insuffisants les résultats des négociations de branche prévues pour lutter contre la précarité.

En premier lieu, le texte acte que, de manière dérogatoire, les mesures afférentes à la minoration et à la majoration des contributions employeurs "peuvent être déterminées par décret en Conseil d’État" ; la menace de l’instauration par décret d’un bonus-malus lié aux fins de contrat reste sur la table.

En parallèle, l’État se donne aussi la possibilité de revoir par décret les règles de l’activité réduite. En pratique, les partenaires sociaux doivent, avant le 1er janvier 2019, remettre au gouvernement un bilan sur les conclusions des négociations de branche sur la lutte contre la précarité et sur les règles d’activité réduite prévues dans l’actuelle convention d’assurance chômage ; pour mémoire, la convention conclue en 2017 a revu assez rigoureusement les règles de cumul de l’allocation et de revenus. "Compte tenu de ce bilan et sans préjudice des dispositions [sur la possibilité de mettre en place un bonus-malus], les mesures [liées à l’activité réduite] peuvent être déterminées, après concertation préalable avec les partenaires sociaux […], par décret en Conseil d’État entre le 1er janvier 2019 et le 30 juin 2019", précise le texte. Ces dispositions de consultation et d’association des partenaires sociaux font partie des ultimes arbitrages ; dans les versions précédentes, la possibilité de réformer l’activité réduite par décret était traitée de la même manière que celle afférente au bonus-malus.

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Jérôme Lepeytre, journaliste