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Comment adapter les dispositifs de solidarité dans des régimes à points ou comptes notionnels ? (COR)

Dans le cadre d’une séance sur le thème "Contributivité, redistributions et solidarité : une mise à plat" le jeudi 22 mars 2018, le Conseil d’orientation des retraites se penchera sur les possibilités d’adaptation des dispositifs de solidarité et de leur financement dans des régimes de retraite en points ou en comptes notionnels. Il montre que ces derniers obéissent à des logiques différentes en termes de prise en compte de la solidarité - par exemple, ces régimes remettent en question le rôle central de la durée d’assurance dans le système actuel et la redistribution qu’elle opère. À l’aune de ces constats, il montre que certains dispositifs sont aisément transposables, d’autres moins. Et rappelle que cette transposition interroge la définition des objectifs de solidarité "qui relève avant tout de choix politiques".

Parmi les nombreuses questions qui se posent dans le passage à un système par points ou en comptes notionnels figure en bonne place celle du sort des dispositifs de solidarité. Dans un document qui sera examiné lors de sa séance du 22 mars prochain plus largement consacrée à l’étude des notions de contributivité, redistribution et solidarité dans le système de retraite.

En effet, rappelle le COR, le système de retraite français prévoit de nombreux mécanismes visant à accorder des droits aux bénéficiaires. Il s’agit, de manière implicite, du mode de calcul des pensions (définition du couple âge/durée pour l’atteinte du taux plein, mode de détermination du salaire de référence et règle des 150 heures de Smic pour valider un trimestre). Et de manière plus explicite, des différents dispositifs qui accordent des droits au titre de la solidarité, à savoir les périodes assimilées pour inactivité (chômage, maladie, etc.) ainsi que les droits familiaux (MDA, AVPF et majoration de pension pour trois enfants et plus) ; mais aussi ceux permettant de partir plus tôt à la retraite (C2P, catégories actives, carrières longues, etc.), ainsi que la réversion.

revenir sur la notion de durée d’assurance

Avant de détailler les possibilités de transposition, le COR prévient : "La définition des objectifs de solidarité […] relève davantage de choix politiques et non de considérations relatives à la technique de calcul de la retraite". Elle s’inscrit d’ailleurs "dans le cadre plus large des politiques de redistribution et renvoie à un débat plus général sur les priorités de la dépense publique dans son ensemble". Mais exige de toute évidence de questionner au préalable "les objectifs de solidarité que l’on souhaite collectivement assigner au système de retraite".

Ceci dit, le COR s’attache donc à identifier ce qui, dans un régime en points ou un régime en comptes notionnels, pourrait conduire à revoir la redistribution liée au mode de calcul des pensions et à préciser les caractéristiques (modalités techniques, transparence et financement) des différents dispositifs de solidarité susceptibles d’être mis en place dans un nouveau système de retraite en points ou en comptes notionnels.

Globalement, l'adoption de régimes en points ou en comptes notionnels conférerait aux dispositifs de solidarité au moins trois propriétés qu'ils n'ont pas nécessairement dans le système actuel. Tout d’abord, ces derniers sont fondés dans un régime par point ou compte notionnel sur les cotisations versées (sans distinction des notions de salaire et de durée de cotisation), qui remet en question le rôle central de la durée d’assurance dans le système actuel et donc la redistribution opérée par cette dernière - même si elle est largement discutée, car manquant de lisibilité et ne bénéficiant pas aux assurés à bas salaire et/ou carrière courte. Il est certes possible d’introduire une notion d’âge de départ dans les systèmes à points et comptes notionnels, comme il est nécessaire, selon certaines modalités, de définir un âge minimum de départ en retraite, mais ces éléments n’ont plus la même portée. Dans les régimes en annuité, la notion de durée d’assurance est centrale y compris pour la définition de droits non contributifs (MDA, périodes assimilées, minimum contributif, etc.).

financer la solidarité en interne ou en externe

Par ailleurs, dans les régimes à points ou les comptes notionnel, les droits apportent nécessairement un supplément de pension, dont la contrepartie, sous forme de montant de cotisation, est identifiable. Ce n’est pas le cas dans le système actuel avec les trimestres d’assurance, qui peuvent avoir une incidence différente sur le montant de pension selon le profil de carrière. Enfin, s’il est toujours possible de financer dans un régime en point ou comptes notionnels la solidarité "en interne" - les droits octroyés ne font pas l’objet d’un versement formel de cotisation et sont donc supportés par l’ensemble des assurés, impliquant ainsi une baisse du rendement des cotisations - un financement externe semble "cependant plus conforme à la logique contributive des points et des comptes notionnels […] puisque la contrepartie des droits est aisément identifiable". Dans ce cas, les droits attribués au titre de la solidarité font l’objet d’un versement de cotisation formel par un tiers (État, autre régime social, etc.) et n’influent pas sur le rendement du régime.

Ces trois éléments mis en avant, le COR présente des pistes pour convertir les dispositifs de solidarité dans un nouveau système. Selon le document, il serait possible de transposer tels quels dans un régime en points ou en comptes notionnels les majorations de pension pour trois enfants et plus. Pour ce dispositif, il suffirait d’appliquer les formules de calcul actuelles à des montants de pension déterminés sur la base d’un nombre de points ou d’euros. La conversion de l’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) en points ou en euros serait également possible sans difficulté, puisqu’à ce dispositif est associé un salaire, en pourcentage du Smic.

l’occasion de revoir l’articulation entre MDA et AVPF

En revanche, la transposition des autres dispositifs serait plus délicate et conduirait à en modifier la portée pour leurs bénéficiaires. "Le passage à la technique des points ou des comptes notionnels serait alors l’occasion de réexaminer les fondements de ces droits et de les redéfinir en conséquence", estime le COR.

Ainsi, les périodes assimilées (chômage, maladie, invalidité), qui génèrent des droits à retraite au titre de périodes d’inactivité sous la forme d’une validation de durée mais sans salaires portés au compte de l’assuré, ne pourraient être transposées telles quelles dans un régime en points ou en comptes notionnels puisqu’elles ne font pas référence à un salaire. Du coup, leur conversion nécessiterait de leur adjoindre un salaire qui, couplé à la durée de la période d’inactivité, permettrait de calculer le nombre de points ou d’euros correspondants. Plusieurs options sont possibles pour la définition de ce salaire, notamment : le dernier salaire de l’assuré, le montant des indemnités perçues lorsqu’elles existent ou encore le salaire moyen de carrière de l’assuré.

Pour la même raison, le passage à la technique des points ou des comptes notionnels nécessiterait également de revoir le dispositif de majoration de durée d’assurance pour enfant (MDA). Le nombre de points ou d’euros qui seraient attribués à ce titre pourraient être attribués de façon forfaitaire, sous la forme d’une majoration de pension, ou encore sur la base d’un salaire fictif à l’instar des périodes assimilées ou de l’AVPF. Ce qui serait "l’occasion de revoir l’articulation entre ces deux dispositifs qui, dans le système actuel, pose différents problèmes et mériteraient d’être améliorés", suggère le COR, comme il l’avait déjà fait dans un précédent rapport en 2008 (lire sur AEF info). Il s’agirait d’aller à terme vers un dispositif compensant, à un bon niveau, des interruptions relativement courtes - en cohérence avec la politique familiale, et un dispositif majorant les pensions des mères au titre des effets des enfants sur leurs salaires.

une surcotisation pour les dispositifs de départ anticipé

Concernant les dispositifs de départ anticipé (C2P, catégorie active de la fonction publique, départs anticipés pour carrière longue), il est possible, selon le COR, quel que soit le mode de calcul des pensions, de permettre des départs précoces par rapport à un âge pivot (d’ouverture des droits ou de pension complète), sous certaines conditions (d’exposition à des risques professionnels, de service dans un métier, d’âge d’entrée sur le marché du travail, de durée de carrière, etc.), et d’identifier les besoins, en termes de ressources, pour financer ces départs anticipés. Par exemple, dans le régime en points allemand, il est possible de déroger à l’âge de pension complète pour les assurés à carrière longue (deux ans d’anticipation à partir de 45 ans de carrière). Le COR suggère également que ces dispositifs pourraient être aussi pris en compte via une surcotisation (dont la charge du financement serait à définir) permettant d’accumuler davantage de droits à pension en fonction des emplois occupés, ce qui ouvrirait droit à des départs anticipés avec des niveaux de pension identiques ou alors à des départs aux mêmes âges avec des pensions plus élevées.

Enfin, s’agissant de la réversion, comprise comme un mécanisme de redistribution implicite entre mariés et non mariés, il n’existe aucune difficulté technique pour intégrer un dispositif de réversion dans un régime en points ou en comptes notionnels. Les pensions de réversion pourraient être attribuées dans les mêmes conditions (de ressources, de non-cumul avec une pension de droit propre, etc.) et selon les mêmes formules (fraction de la pension du conjoint décédé) que dans les régimes actuels en annuités.

réversion : examiner "un partage des droits à la retraite"

Le COR estime également que "le passage à un régime en points ou en comptes notionnels peut également être l’occasion de discuter du développement d’un dispositif de 'partage des droits à la retraite', plus facile à mettre en œuvre dans ces régimes, en remplacement de la réversion. Il consiste à "faire masse" des droits à retraite acquis par les conjoints pendant la durée du mariage et à les partager entre eux, ce qui est "techniquement facile" dans un régime à point ou compte notionnel. Chaque conjoint obtient a priori la moitié des droits acquis par le couple, mais d’autres modalités de partage sont envisageables. En cas de divorce, le juge peut opérer un transfert de droits à titre compensatoire. Quoi qu’il en soit, "dans une logique patrimoniale des droits familiaux", un transfert de droits propres est en principe opéré depuis le conjoint qui a acquis le plus de droits pendant le mariage vers celui qui en acquis le moins, souvent la femme", explique le COR. Cela permet au conjoint bénéficiaire d’obtenir une retraite plus élevée dès la liquidation de ses droits, au détriment du conjoint débiteur, sans attendre le décès de ce dernier.

Le partage des droits à retraite, qui existe selon des modalités différentes en Allemagne, au Royaume-Uni, au Canada et en Suisse notamment, pourrait répondre "aux évolutions de la société marquées en particulier par l’instabilité des couples et à la nécessité qui en découle, pour chaque conjoint, de se constituer des droits propres", conclut le COR.

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Bénédicte Foucher, journaliste