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RGPP, MAP… : le bilan intermédiaire de France Stratégie

Une" focalisation sur la règle du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux a largement occulté les autres aspects de la démarche" pour la RGPP (révision générale des politiques publiques) menée de 2007 à 2012 et une approche "principalement marquée par une logique d’évaluation" "malgré les progrès réalisés dans l’implication de l’encadrement et des agents" pour la MAP (2012-2017). Tels sont les deux grands enseignements que France Stratégie a livrés à l’occasion de la présentation, lors du deuxième comité de suivi du programme "Action publique 2022", d’un point d’étape du bilan des réformes de l’État précédentes (lire sur AEF info). Un premier bilan jugé "transparent" par plusieurs organisations syndicales mais sans surprise puisque s’appuyant sur des travaux déjà réalisés.

"Les démarches d’ensemble de modernisation de l’action publique ont démontré leur utilité", mais elles "ont fait l’objet de critiques fortes sur leur méthode" et en particulier sur la conduite du changement. Ce constat dressé à la demande du ministre de l’Action et des Comptes publics par France Stratégie (lire sur AEF info) lors de la présentation, en comité de suivi d’Action publique 2022 le 5 mars dernier (lire sur AEF info), des réformes de l’État menées par les précédents gouvernements (RGPP en 2007-2012 puis MAP en 2012-2017) a l’avantage de faire consensus.

De l’avis même de plusieurs représentants syndicaux présents, la présentation par le commissaire général Gilles de Margerie des "premiers éléments de constats tirés de l’exploitation des différents rapports d’évaluation de ces réformes", portant plus précisément sur les "modalités d’accompagnement et de bonne appropriation pour les agents" a été "transparent" et correspond aux critiques émises et largement partagées ayant cours depuis. En ce sens, ce premier bilan, demandé par les organisations syndicales, est sans surprise mais doit inciter le gouvernement à prendre la mesure des erreurs à ne pas reproduire, préviennent-ils, d’autant que la méthode de conduite d’Action publique 2022 suivie actuellement, jugée "péremptoire", peut laisser penser qu’il "retombe dans les mêmes travers", alerte notamment Bruno Collignon, le président de la FA-FP.

La RGPP, mue par des objectifs essentiellement financiers

Rappelant les modalités de pilotage et les conditions de mises en œuvre de la RGPP (300 réformes sur 2007-2010 dans une logique "top down" puis 150 mesures sur 2011-2011 suivant à l’inverse une logique "bottom up"), France Stratégie souligne, citant le rapport d’information Cornut-Gentille-Eckert de 2011, que "la focalisation sur la règle du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux a largement occulté les autres aspects de la démarche".

En effet, "l’absence d’information, à défaut d’association, des agents publics lors de la phase de lancement de la RGPP a amoindri la visibilité des mesures proprement dites de la RGPP, en regard d’une règle simple et opérationnelle de baisse des effectifs. La 'chronologie' – qui a d’abord vu posée la 'règle du un sur deux' puis lancée la définition, en secret, des mesures – ne pouvait conduire qu’au soupçon que celles-ci n’avaient pas d’autre objet que le 'service' de cette règle, sans considération de la qualité du service rendu", constatait ce rapport.

La MAP, réduite à une logique d’évaluation

La MAP, elle, initiée de surcroît dans le cadre d’une alternance politique, a bien "tenté de corriger ce qui avait été considéré comme un point faible de la RGPP", à savoir "l’implication des agents et des usagers", et le gouvernement a rendu régulièrement compte de ses avancées via quatre Cimap (comités interministériels de modernisation de l’action publique) en 2012 et en 2013, mais, malgré de réels progrès en la matière, elle "a été principalement marquée par une logique d’évaluation".

"L’évaluation en tant qu’outil d’aide à la décision et de transformation n’est pas inhabituelle, mais la démarche d’évaluation n’est pas en elle-même suffisante pour porter la transformation de l’action publique", estimait ainsi un rapport KPMG-Quadrant Conseil (lire sur AEF) en 2017, saluant l’association des parties prenantes mais exprimant sa méfiance vis-à-vis de la "revue des missions". 

De même, si les gouvernements précédents ont œuvré en faveur "de la formation des encadrants à la gestion du changement" et affiché sa volonté de renforcer le dialogue social, France Stratégie estime que la portée de ce renforcement reste certes à évaluer mais "paraît avoir été assez limitée".

comment ne pas reproduire les erreurs du passé…

Les limites de ces deux processus de réforme, déjà bien connues pour avoir fait l’objet de maints rapports, concernent en particulier l’implication des agents et la conduite du changement. La RGPP cristallise à ce sujet les critiques les plus nombreuses : "Manque de sens associé au rejet d’une logique assise sur le 'tout-budgétaire'", "absence de concertation" et d’information, mauvaise association des agents et de leur encadrement…

Face à ces constats, France Stratégie a évoqué lors du comité de suivi "les thèmes restant à approfondir, notamment dans le cadre des réunions bilatérales qui seront organisées courant mars avec les différents membres du comité de suivi", a précisé le cabinet d’Olivier Dussopt dans un communiqué diffusé à l’issue de la réunion du 5 mars.

Pour recueillir et prendre en compte "les analyses et attentes des organisations syndicales", l’organisme va les auditionner "dans les prochaines semaines" en particulier sur "la formation de l’encadrement de proximité" et "l’implication des agents". une synthèse sera présentée lors du prochain comité de suivi, probablement en avril.

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Clarisse Jay, journaliste