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Olivier Carré propose la création de "foncières sociales de l’habitat" pour développer le parc HLM

Alors que l’exécutif souhaite faciliter la vente HLM via le projet de loi Elan pour permettre aux organismes HLM de dégager de nouvelles sources de financements, le maire (LR) d’Orléans et président d’Orléans Métropole, Olivier Carré, propose de créer des "foncières sociales de l’habitat", reposant sur un mécanisme de démembrement, qu’il détaille pour AEF. Un proposition qu'il aimerait voir défendue par les parlementaires lors du débat autour du projet de loi.

AEF : Pourquoi souhaitez-vous créer un nouveau type de foncière, les "foncières sociales de l’habitat", et en quoi se démarqueront-elles des "sociétés de ventes d’HLM" que le gouvernement propose de créer via le projet de loi Elan (lire sur AEF) ?

Olivier Carré : Avec la montée en puissance de la réduction de loyer solidarité et la probable remontée prochaine des taux d’intérêt, les capacités d’investissement des organismes HLM vont se réduire comme peau de chagrin et le modèle actuel ne résistera pas. Or aujourd’hui, en détenant les immeubles, les organismes disposent d’environ 400 milliards d’actifs mis en location. Actuellement, deux options sont envisagées pour que les organismes dégagent des capacités d’investissements : soit la cession de patrimoine à une société de vente HLM, qui pourrait être détenue notamment par Action logement, en vue de leur vente aux locataires, soit la vente en bloc.

Je propose une voie intermédiaire : le démembrement, ou usufruit locatif social, qui permettrait à un organisme de conserver ou d’acquérir la capacité de louer bon marché, et ce sans immobiliser les capitaux nécessaires à la détention du bien. Le bailleur social pourrait en effet vendre la nue-propriété du bien à une foncière sociale de l’habitat et en conserverait l’usufruit sur longue période, ou acheter de l’usufruit produit au sein de cette foncière.

Ce mécanisme a du sens tant pour refinancer le stock que pour permettre le développement d’une offre nouvelle, qui nécessiterait moins de fonds propres. Comme l’acquisition d’un usufruit de long terme mobilise 40 % de la valeur de construction d’un bien, cela permettrait d’immobiliser moins de capitaux et donc d’acquérir plus de droits à louer que si le bien était détenu en direct. La foncière que je propose est un système de transition souple, qui permettrait de mettre en mouvement le patrimoine sans rien changer pour les locataires. C’est un outil d’agilité, pas la solution à tout.

AEF : Comment fonctionneraient ces foncières ?

Olivier Carré : Elles achèteraient la nue-propriété d’un bien à un bailleur sous forme de capital et toucheraient en contrepartie chaque année une redevance, qui servirait à amortir le coût de rémunération des actionnaires, des taxes foncières et le coût du portage (remboursement des emprunts). Ce mécanisme s’apparente à un crédit-bail inversé. Ce modèle économique a déjà fait ses preuves dans le mécanisme Perl (lire sur AEF info) sauf qu’ici, il s’agit pour le bailleur dans un premier temps non pas d’acheter l’usufruit, mais de vendre la nue-propriété pour se libérer des capacités de financement.

En face, les bailleurs sociaux conserveraient la jouissance pendant une période longue, de 25 ans par exemple, et qui serait renouvelable à des conditions à débattre avec les mêmes investisseurs ou de nouveaux entrants. S’ils ne font pas l’objet d’un renouvellement de convention d’usufruit, les logements pourront être cédés, en fonction d’une stratégie patrimoniale définie de concert par les bailleurs sociaux, des collectivités et des actionnaires, qui seraient liés par une convention. Le bailleur garderait donc son mot à dire sur la cession de la nue-propriété. Les logements seraient proposés en priorité aux locataires, pour leur permettre d’avancer dans leur parcours résidentiel comme c’est le cas dans la vente HLM.

Sur certains territoires, il ne sera pas nécessaire de vendre ces logements, les confier à une foncière servira uniquement à soulager le passif des bailleurs sociaux et leur permettre d’acquérir de nouveaux droits à louer.

AEF : Qui pourrait investir dans ces foncières ?

Olivier Carré : Les investisseurs institutionnels, qui sont actuellement timorés car ils ne veulent pas avoir à supporter le risque locatif, pourraient être encouragés à investir dans ces foncières puisque ce sont les bailleurs sociaux qui géreront les logements. On pourrait imaginer dans certains cas une prévalence de la CDC, ce qui permettrait à l’État de participer à la prise de décision. Mais les bailleurs sociaux et leurs groupes, les assureurs ou encore les banquiers pourraient aussi y investir. Des véhicules institutionnels classiques d’épargne, pourraient également être mobilisés dans ces dispositifs. Comme ces foncières seront des organismes relevant de l’intérêt général, elles pourront aussi s’insérer dans les politiques RSE des entreprises et faire l’objet d’obligations à impact social.

AEF : Ce type d’outils ne risque-t-il pas d’entrer en concurrence avec le projet de la CDC, qui réfléchit à créer une foncière similaire (lire sur AEF info) ?

Olivier Carré : Il ne s’agit pas d’entrer en concurrence, tout cela va dans le bon sens et d’ailleurs la Caisse pourrait être partenaire de ces foncières, mais aux côtés d’autres acteurs financiers privés, car la mobilisation de financements publics ne suffira pas. De plus, il est important de créer plusieurs foncières, et pas une seule au niveau national, qui pourront s’adapter à une diversité de situations en fonction de territoires et n’auront pas toutes les mêmes caractéristiques.

AEF : Quels types de logements seraient concernés ?

Olivier Carré : Ceux que choisiront les organismes. Mais il faudrait éviter les logements inclus dans des secteurs de renouvellement urbain car le temps long doit prévaloir, ce qui rend nécessaire une certaine stabilité dans le patrimoine.

AEF : Comment s’assurer que l’argent public, qui a été investi dans la construction de logements sociaux à l’origine, sera réinvesti dans le logement social ?

Olivier Carré : L’État a beaucoup financé le logement social par le passé, et cela a très bien fonctionné jusqu’aux années 2000. L’argent public qui a été initialement investi ne l’a pas été pour constituer un patrimoine mais pour permettre à des ménages de se loger à des prix souvent égaux à la moitié des loyers de marché. L’argent public a donc été consommé, en plus des APL, par cet avantage qui a permis au système de fonctionner jusqu’à présent dans de bonnes conditions.

Mais celles-ci évoluent. Si on veut continuer à obtenir la même efficacité, il est temps de compléter le modèle par de nouveaux outils pour éviter que le système se sclérose. Aujourd’hui, comme on estime que la politique du logement est trop coûteuse, l’exécutif doit avoir une politique du logement plus fluide et aider les bailleurs sociaux à trouver les moyens d’investir par eux-mêmes et de s’associer à d’autres financiers dont la vocation sociale et responsable est affirmée.

Les montants dégagés par les bailleurs sociaux avec ce type de foncière seraient réinjectés dans des logements qui ont vocation à présenter des bas loyers. Le prix de vente de la nue-propriété sera évalué à partir de raisonnements financiers traditionnels de capitalisation des flux financiers futurs garantis par les bailleurs sociaux sur 20 ans par exemple. Cela permettra aux bailleurs sociaux de récupérer une partie de la valeur d’actif non disponible qui sera immédiatement réinvestie en fonds propres dans les opérations de constructions ou de réhabilitations en substitution des aides publiques. Ce mécanisme permet de repartir sur un nouveau cycle, sans nouvelles aides publiques.

AEF : Avez-vous étudié plus finement l’impact sur les bailleurs sociaux ?

Olivier Carré : J’ai fait des calculs sur la base d’un OPH de mon territoire, qui doivent encore être affinés via différents scenarii au regard des réalités des différents organismes. Si les principes sont robustes, plusieurs éléments restent à préciser et les remarques de directeurs d’organismes y contribuent. Reste aussi à sensibiliser le gouvernement et le législateur à ces questions.

AEF : Faudrait-il apporter de nouvelles modifications législatives dans le cadre de la loi Elan pour créer ces foncières ?

Olivier Carré : Il faudrait permettre à un bailleur de céder la nue-propriété d’un immeuble tout en conservant l’usufruit sur lequel doit reposer son obligation de service d’intérêt général. De plus, il sera nécessaire de créer un statut particulier de foncière qui offre les garanties d’un organisme HLM quant à ses objectifs économiques et sociaux, l’autorise à rémunérer ses actionnaires dans des limites compatibles avec les conditions de marché et enfin la rendre solidaire du PSP de l’organisme dont les biens sont issus, afin d’assurer une bonne continuité entre l’état du patrimoine transmis et son devenir.

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Elodie Raitière, journaliste