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Substitution de personnels actifs : pour l’IGA, l’objectif fixé par Gérard Collomb sera difficile à atteindre

L’objectif de substitution de policiers et gendarmes dits "actifs" par des personnels administratifs au cours des prochaines années sera "difficile" à atteindre, prévient l’IGA dans un rapport non public daté de février 2018. Ce document, dont AEF s’est procuré la synthèse et les recommandations, rappelle que Gérard Collomb a fixé l’objectif de 2 500 substitutions dans la police nationale et de 1 500 dans la gendarmerie nationale entre 2018 et 2022. Mais le potentiel de postes substituables "ne garantit pas la réalisation des objectifs fixés pour 2022", pointe l'IGA. Le rapport esquisse néanmoins des pistes pour "augmenter le nombre de substitutions", et note que le bilan des années 2015-2017 en la matière est marqué par le "manque d’attractivité" des filières administratives.

Les auteurs du rapport de l’inspection générale de l’administration relatif à la "substitution de personnels actifs par des personnels administratifs, techniques et scientifiques dans la police et la gendarmerie nationales" (1), daté de février 2018, évaluent "à 2000 le potentiel théorique des substitutions" dans la gendarmerie. "Un potentiel de 350 postes substituables a été identifié dans la sphère du soutien, tenus par des gendarmes", détaillent-ils. "Dans la sphère opérationnelle, toujours sur les métiers de soutien, 1 650 postes ont été examinés qui paraissent théoriquement substituables, sous réserves d’évolutions dans l’organisation générale de la gendarmerie, notamment en ouvrant plus largement le domaine des systèmes d’information et de communication à des personnels techniques." Dans ces conditions, l’IGA doute de la capacité de procéder, en cinq ans, à la substitution de 75 % des postes potentiellement concernés, "compte tenu du rythme des mobilités et des départs en retraite".

"Dans la police, dans le domaine soutien […], la mission estime le potentiel de substitution à 2 500 postes, auxquels pourraient s’ajouter 655 postes dans le soutien opérationnel, soit environ 3 000 postes substituables", poursuit-elle. "Là aussi, il sera difficile, sur la base d’une telle assiette, d’atteindre l’objectif de 2 500 substitutions sur la période 2018-2022."

Des marges potentielles dans le domaine de la PTS

De manière générale, la mission note que "les métiers proprement opérationnels de la police et de la gendarmerie ne peuvent représenter une assiette conséquente de substitution". "Les domaines du soutien et du soutien opérationnel resteront, à terme, les principaux champs où faire porter cette politique", indique l’IGA.

Pour en augmenter le nombre de substitutions, l’IGA préconise néanmoins d’en "étendre le périmètre". "En matière de PTS, des marges de substitution existent encore dans la police nationale, à condition d’admettre que la modification du cadre réglementaire intervenue en 2016 permette d’abaisser le taux de mixité dans ce domaine à 30 % de personnels actifs", soulignent les auteurs du rapport. "Pour la gendarmerie, de telles marges seraient également importantes, l’introduction de personnels scientifiques au niveau départemental n’apparaissant pas irréaliste pour les personnels chargés des relevés."

"D’autres domaines existent où il serait possible de confier des missions communément considérées comme de nature policière à des non actifs […]. Mais il s’agit plutôt de métiers d’avenir, pour lesquels il est à ce jour difficile d’identifier les agents qui en seront chargés", poursuit l’IGA. Cette dernière fait ainsi référence aux "métiers où il est fait appel à la capacité d’analyse de la situation d’une personne par croisement et analyse des informations disponibles, notamment dans les fichiers", et, "de manière plus générale", aux métiers "d’analyse à partir de données individuelles ou statistiques (criblage, délivrance d’autorisations administratives, analyse des données de la délinquance, etc.)".

Quelles économies ?

L’affectation d’un agent administratif de catégorie C en remplacement d’un gardien de la paix représente une économie "de l’ordre de 30 %", indique l’IGA. Lorsque le nouvel agent est de catégorie B, "l’économie est encore réelle, mais sensiblement plus faible".

Pour la gendarmerie, "il ressort que les économies générées par la substitution d’actifs par de non actifs ou des corps de soutien sont très importantes, dès la première année de substitution". Quant à la substitution par des personnels civils, elle est plus avantageuse "au bout de quelques années".

"En revanche, la substitution d’actifs par des non actifs apparaît plus difficile dans le domaine du contrôle aux frontières", note l’IGA. Une telle évolution "supposerait une réorganisation du modèle actuellement mis en œuvre".

Prendre des mesures incitatives

Au-delà du périmètre, les auteurs du rapport préconisent de prendre des "mesures incitatives" pour faciliter les substitutions, à commencer par une "déconcentration" de la décision. "La mission recommande de prendre appui sur la capacité d’initiative des services, qui sont les premiers intéressés par les substitutions, afin notamment de ne pas refermer le spectre des postes substituables aux seuls postes de pur soutien, de pouvoir tenir compte de toutes les opportunités de substitutions et de bénéficier de la capacité de conviction des responsables de ces services."

L’IGA recommande par ailleurs un examen systématique de la situation d’agents actifs affectés à un poste administratif à l’occasion d’un avancement de grade. Elle estime également "que la prolongation au-delà de l’âge légal de départ ne devrait pas être autorisée dès lors qu’un actif la demande sur un poste non actif".

"De manière générale, il apparaît nécessaire, par un travail de nomenclature des postes, de sanctuariser ceux qui ne devraient revenir qu’à des non actifs", poursuit le rapport. "Cela signifie notamment qu’il convient de prendre des mesures évitant les dé-substitutions, notamment en ayant de manière privilégiée recours à des contractuels dans le cas où un poste substitué resterait non pourvu par un personnel administratif, technique ou scientifique, ou en n’y affectant à l’avenir des actifs que dans une position de détachement."

Le bilan des substitutions entre 2015 et 2017

Les politiques de substitutions mises en œuvre au sein des forces de l’ordre ne permettent pas "un suivi exhaustif des substitutions effectuées", déplore l’IGA dans le bilan des trois dernières années. "Selon la direction générale de la gendarmerie nationale, le nombre de postes transférés à des civils pendant les années 2015 à 2017 est de 335, auxquels on peut ajouter 274 postes vacants à fin 2017, qui sont des postes transformés n’ayant pu être pourvu faute de candidats." "Dans la police nationale, le nombre de substitutions décomptées par le dispositif de suivi de la DRCPN est d’au moins 417 pour les années 2015-2017", indique le rapport.

Les objectifs de substitution étaient de 750 pour la police et 575 pour la gendarmerie, rappelle l’IGA. Ainsi, le bilan "peut apparaître assez décevant, même si l’on observe une accélération de cette politique depuis 2016".

Ces résultats s’expliquent en partie par "la difficultés à pourvoir les postes substitués", note l’IGA. Cette dernière souligne ainsi le "manque d’attractivité des filières administratives et techniques de la police et de la gendarmerie, ainsi que les conditions d’accueil et de carrière peu satisfaisantes qui y sont faites aux personnels". L’IGA souligne également "la difficulté que rencontrent les services à faire une prévision correcte et suffisamment anticipée des besoins en recrutement de personnels administratifs, techniques et scientifiques".

Voici la liste des treize principales recommandations du rapport de l’IGA sur les substitutions de personnels dans la police et la gendarmerie :

  • Mener une étude de flux prévisionnels de départ des personnels dans les domaines permettant de réaliser des substitutions ;
  • Redéfinir les emplois types et élaborer des fiches de poste plus précises ;
  • Pour la gendarmerie, supprimer la famille transverse de la sphère soutien ;
  • Sous réserve de la mixité actifs/corps de soutien/personnels administratifs, techniques et scientifiques, sanctuariser les postes de soutien au profit des personnels administratifs, techniques et scientifiques et corps de soutien ;
  • Élaborer, au niveau central, une cartographie des postes administratifs tenus par des actifs ;
  • Déconcentrer progressivement l’identification des postes substituables ;
  • Poser le principe que, pour l’avenir, les actifs affectés sur des postes nomenclaturés non actifs devront être alignés sur la rémunération afférente à ce poste ;
  • Mettre un poste substituable à la mobilité dès qu’un actif a fait connaître son intention de le quitter ;
  • Repyramider les postes d’administratifs en police et gendarmerie ;
  • Dans la police, interdire, pour un actif, toute prolongation au-delà de l’âge de la retraite s’il est affecté sur un poste qui devrait être tenu par un personnel administratif, technique ou scientifique ;
  • Pourvoir directement certains postes substituables par le recrutement direct ou par concours ;
  • Resserrer les calendriers des concours pour mieux faire correspondre les arrivées des nouveaux agents aux vacances de postes ;
  • Déconcentrer la possibilité d’avoir recours à des contractuels pour pourvoir les postes substitués laissés vacants.

(1) Le rapport a été rédigé par Werner Gagneron, inspecteur général de l'administration, Hélène de Coustin, inspectrice général de l'administration, et Gwenaëlle Le Serre, auditrice de la cellule ministérielle budgétaire et comptable.

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Clément Giuliano, journaliste