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Comme depuis de nombreuses années, l’exécution en 2016 du budget de l’État consacré à l’emploi et à la formation professionnelle n’échappe pas aux critiques de la Cour des comptes dans son rapport annuel sur la mise en œuvre de la loi de finances. La juridiction financière déplore une nouvelle sous-budgétisation flagrante des moyens proposés pour le ministère du Travail par le gouvernement et votés par le Parlement. La programmation initiale des contrats aidés s’est ainsi révélée particulièrement insuffisante, imposant le recours à un budget complémentaire en cours d’année. Dénonçant un "empilement des dispositifs", la Cour relève également "la difficulté de l’État à impliquer davantage les régions" pour financer la formation des demandeurs d’emploi. Autant de critiques qui interrogent la sincérité du budget de l’emploi voté en loi de finances initiale et sa soutenabilité à moyen terme.
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Au total, les dépenses de l’État engagées en 2016 au titre de la mission budgétaire "Travail et emploi" se sont élevées à 13 milliards d’euros en crédits de paiement (CP) et 16,76 Md€ en autorisations d’engagement (AE). Ces moyens tiennent compte des crédits votés en LFI (loi de finances initiale) et des mesures nouvelles décidées en cours d’exercice par le gouvernement, principalement dans le cadre du plan d’urgence pour l’emploi annoncé début 2016 ou pour revoir à la hausse le nombre de contrats aidés.
Au final, la progression par rapport à l’exécution budgétaire 2015 apparaît comme "très dynamique" avec des hausses de 7,6 % pour les crédits de paiement et de 31,1 % pour les autorisations d’engagement. Dans un tel contexte, la Cour des comptes considère que juger l’exécution du budget du ministère du Travail à l’aune des principes de la Lolf (loi organique relative aux lois de finances) "a peu de sens".
la sincérité budgétaire critiquée
"Au-delà des critiques relatives à la sincérité et à la qualité de la LFI, l’impact des mesures nouvelles et des sous-budgétisations pose la question de la soutenabilité budgétaire à moyen terme" du ministère du Travail piloté depuis le 17 mai par Muriel Pénicaud. À ce titre, deux postes de dépenses sont particulièrement dans le viseur de la Cour des comptes : les contrats aidés et la formation des demandeurs d’emploi qui ont bénéficié de moyens nettement revus à la hausse par rapport à leur programmation initiale en 2016 pour tenter d’inverser significativement la courbe du chômage.
Ces ressources supplémentaires débloquées en cours d’exercice ont d’ailleurs pour conséquence d’augmenter considérablement "les restes à payer" à la charge du ministère du Travail en fin d’exercice. Ce montant est traditionnellement élevé pour la mission budgétaire "Travail et emploi" en raison du caractère pluriannuel des dispositifs financés. Mais la progression des restes à payer n’en demeure pas moins considérable entre fin 2015 où ils s’élevaient à 5 milliards d’euros, et fin 2016 où ils se sont établis à près de 9 Md€.
maintenir un budget élevé pour le travail
Selon la Cour, ces restes à payer "concernent principalement les nouveaux dispositifs : prime à l’embauche dans les PME (2,4 Md€ environ) et plan 500 000 formations (588 M€) notamment. S’y ajoute, sur le programme 102, l’impact du changement de programmation pour les contrats aidés (263 M€ de restes à payer au titre des contrats uniques d’insertion et 304 M€ au titre des emplois d’avenir)."
Pour le contrôleur budgétaire et comptable ministériel, "les restes à payer imposent de maintenir de fortes dotations en crédits de paiement sur les deux ans à venir". En clair, la sincérité du budget initial du ministère étant déjà sujette à caution en 2016, les prochaines lois de finances devront tenir compte de cette situation et donc attribuer un budget élevé au ministère du Travail. Ce qui a été effectivement le cas pour la loi de finances initiale 2017 avec plus de 15 milliards d’euros confiés à la mission "Travail et emploi" (+1,8 Md€ par rapport à 2016).
Au sujet des contrats aidés, la Cour des comptes considère qu’un enjeu "réside dans la capacité des services à piloter les dispositifs en limitant les effets de stop-and-go", une politique maintes fois critiquée y compris par les employeurs naturels des personnes recrutées dans ce cadre comme les associations. "Les écarts récurrents d’exercice en exercice mettent en évidence la nécessité d’un pilotage plus resserré portant tant sur le respect des enveloppes physiques, que sur les paramètres de coût (taux de prise en charge, durée moyenne des contrats) pour éviter un décrochage par rapport aux hypothèses retenues en LFI", souligne la juridiction financière.
recommandations
Comme chaque année, les magistrats émettent une série de recommandations au regard de l’exécution du dernier budget. Cette fois, six sont formulées, la Cour espérant qu’elles seront respectées lors de la mise en œuvre des prochaines lois de finances.
Les dernières préconisations portent notamment sur la prise en compte lors du vote du budget des prévisions les plus récentes de dépenses en matière d’allocations et de contrats aidés, ainsi que du financement des mesures nouvelles significatives décidées après l’élaboration du projet de loi de finances.
En outre, la Cour appelle à "prendre en compte dans le cadre de la future renégociation de la convention tripartite liant Pôle emploi, l’État et l’Unédic, la possibilité d’appliquer à la subvention pour charges de service public versée à Pôle emploi des mesures de régulation budgétaire comme pour tout autre opérateur".
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