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Home| Social / RH| Protection sociale| Dépêche n°561022

Régime universel de retraite : quel est le projet d’Emmanuel Macron ?

Parmi les mesures phares prévues par le président de la République élu le 8 mai (lire sur AEF info) en matière de protection sociale, figure la mise en place d’un système universel de retraite "où un euro cotisé donne les mêmes droits, quel que soit le moment où il a été versé, quel que soit le statut de celui qui a cotisé". Les cotisations aux régimes de base comme aux régimes complémentaires, qu’elles soient versées sur les bases de revenus ou acquises au titre de la solidarité, seraient inscrites sur un compte individuel et revalorisées chaque année selon la croissance des salaires. Ce chantier colossal, présenté comme une mesure d’équité et de lisibilité, pose de nombreuses questions. Et s’inscrit dans un mouvement déjà entamé d’alignement des droits entre les régimes d’une part et de simplification d’autre part, notamment lors du dernier quinquennat, tout en voulant le dépasser.

"Une réforme clé" : c’est ainsi que le nouveau président de la République, Emmanuel Macron, qualifie son projet pour les retraites. Son idée : "Notre projet, ce n’est pas de changer encore une fois tel ou tel paramètre du système de retraites. Il n’est pas de sortir de la répartition. Il est de rétablir la confiance et de construire un système adapté aux parcours professionnels et de vie d’aujourd’hui et de demain. Il est de clarifier et de stabiliser les règles du jeu, une fois pour toutes, en mettant en place un système universel, juste, transparent et fiable, dans lequel chacun bénéficie exactement des mêmes droits. "

Sa proposition : les cotisations, aux régimes de base comme aux régimes complémentaires, qu’elles soient versées sur les bases de revenus ou acquises au titre de la solidarité (pour les chômeurs par exemple) seront inscrites sur un compte individuel et revalorisées chaque année selon la croissance des salaires. Ainsi, chaque euro cotisé accroîtra de la même manière la pension future, quels que soient le statut du travailleur et l’origine de cette cotisation".

"J’engage dès le début du quinquennat une réforme qui a vocation à donner une loi et un vote début 2018 ", a-t-il déclaré sur RTL vendredi 6 mai. Les travaux devraient donc être engagés rapidement, vers la fin de l’année.

Quel est le diagnostic ?

En proposant cette réforme, Emmanuel Macron part du principe que les régimes de retraites sont équilibrés. Selon lui, après plus de 20 ans de réformes successives, "le problème des retraites n’est plus un problème financier. Les travaux du Conseil d’orientation des retraites, qui font référence, le montrent". Par ailleurs, les derniers comptes de la sécurité sociale affichent une branche vieillesse à l’équilibre (lire sur AEF), sans tenir en compte du FSV.

Cependant, le COR se montre plus prudent. Selon son rapport annuel de juin 2016, les projections financières s’amélioreraient à l’horizon 2020, quel que soit le scénario économique envisagé. Le solde financier total de l’ensemble des régimes privés et publics s’établirait alors à -0,2 % du PIB, soit un déficit de 4 milliards d’euros. À moyen terme, le système de retraite pourrait revenir à l’équilibre dès le milieu des années 2020, avec une croissance comprise entre 1,8 + et 2 %. Mais, à l’inverse, le système "resterait durablement en besoin de financement en cas de croissance des revenus d’activité inférieure à 1,5 % par an et à long terme".

Un régime unifié, une idée ancienne…

L’idée d’un régime unifiée était déjà en germe dans la loi Fillon de 2010 réformant les retraites. L’article 16 stipulait ainsi "qu’à compter du premier semestre 2013, le comité de pilotage des retraites organise une réflexion nationale sur les objectifs et les caractéristiques d’une réforme systémique de la prise en charge du risque vieillesse. Parmi les thèmes de cette réflexion, figurent [..] les conditions de mise en place d’un régime universel par points ou en comptes notionnels, dans le respect du principe de répartition".

En 2012, durant sa campagne, le candidat François Hollande avait également évoqué l’idée d’une réforme systémique des retraites. C’est le secrétaire général de la CFDT de l’époque, François Chérèque, qui avait plaidé auprès du candidat pour une telle réforme. L’idée avait déjà été abordée lors du Congrès de Tours en juin 2010, et le syndicat avait enfoncé le clou, en 2013, dans la perspective du débat sur les retraites, avec un numéro spécial de La Revue de la CFDT intitulée "Retraites, vers une réforme systémique". Dans ce numéro très complet, il défend cette idée au nom de la correction des inégalités, de la lisibilité du système et de sa pérennité financière.

Ces thèses sont largement inspirées de celles d’Antoine Bozio, directeur de l’Institut des politiques publiques et chercheur associé à l’École d’économie de Paris, qui a publié en 2008 avec l’économiste Thomas Piketty un opuscule ("Pour un nouveau système de retraite, des comptes individuels de cotisations financés par répartition") suggérant la remise à plat du système de retraite français et son unification sous la forme d’un unique système public, obligatoire et fonctionnant en répartition. Depuis, l’économiste, qui a conseillé Emmanuel Macron sur ce sujet, n’a cessé de défendre cette idée, notamment dans une note du Conseil d’analyse stratégique co-rédigée avec l’économiste Brigitte Dormont (lire sur AEF). Même s’il ne défend plus nécessairement une fusion des régimes, mais une unification de la gouvernance via un pilote unique, la fédération des régimes existants. Elle reposerait sur une "harmonisation progressive des règles définissant l’accumulation des droits, tout en maintenant des efforts de contribution, et donc de droits différenciés".

L’OCDE a également défendu le principe d’un régime unifié, tandis que plusieurs arguments en faveur d’une telle réforme apparaissent dans le rapport du Haut conseil au financement de la protection sociale (HCFiPS) sur la protection sociale des non-salariés (lire sur AEF info). La Cour des Comptes, elle, s’est contentée, vue l’ampleur de la tâche, d’appeler à une amélioration de la cohérence du pilotage et de la réactivité du système de retraite dans la perspective de nouveaux ajustements (lire sur AEF info).

La réforme de 2014, de la simplification à poursuivre…

Sensible politiquement, compliquée techniquement, cette réforme n’a jamais vu le jour. Même si au fil du temps et des réformes, le système s’est simplifié. Des caisses se sont regroupées (RSI, CnavPL, et au 1er janvier 2019, l’Agirc et l’Arrco - lire sur AEF info), tandis que les règles régissant les différents régimes ont peu à peu convergé : alignement de la durée d’assurance des fonctionnaires sur celles des salariés du privé avec la réforme de 2003, report progressif de l’âge de la retraite en 2010, augmentation de la durée de cotisation avec la réforme de 2014 et hausse de la cotisation des fonctionnaires, etc.

De plus, plutôt que de mener une réforme systémique, les pouvoirs publics ont pris le parti pris, avec la réforme de 2014, d’améliorer le service rendu à l’assuré, notamment en matière d’information, afin de simplifier le système notamment pour ceux ayant cotisé à plusieurs systèmes de retraite.

En 2003, la loi avait déjà institué un droit individuel des assurés à être informés sur leur retraite, tandis que celle 2010 a renforcé ce droit. Avec la loi 2014, une marche est franchie avec la création du GIP Union retraite, qui reprend les missions du droit à l’information retraite, tout en étant chargée du pilotage stratégique de l’ensemble des projets de coordination, de simplification et de mutualisation ayant pour objet de rendre plus simple et plus compréhensible le système de retraite pour les usagers.

Des chantiers importants ont déjà été conduits, comme le rapportait le directeur du GIP dans nos colonnes à l’occasion du lancement du compte personnel de retraite (lire sur AEF info) : nouveaux services, simulateur, etc. Un autre outil est en cours de construction, le RGCU (répertoire de gestion des carrières unique) initié en 2010. Début mars, un projet de décret présenté à la Cnav a relancé ce chantier colossal, en redéfinissant notamment la visée, la gouvernance et le calendrier de mise en place de ce grand répertoire des carrières des assurés. Ainsi, la première vague de mise en oeuvre qui devrait intervenir en janvier 2019 concernerait quatre régimes (dont la Cnav et la MSA), puis les régimes spéciaux devraient basculer, suivis en 2021 de l’Agirc-Arrco et du service des pensions de l’État. Dans sa note du CAE, Antoine Bozio suggérait que les efforts de coordination pourraient reposer sur l’harmonisation en cours des systèmes d’information des différents régimes et leur alimentation du RGCU. Dans le contexte actuel, la relance de ce chantier n'est donc pas sans importance...

L’autre grande mesure de simplification en cours est la Lura (Liquidation unique de retraite), instituée par la loi de 2014, et qui doit être mise sur pied au 1er juillet 2017 (lire sur AEF info). Les salariés du privé, les indépendants ou les salariés agricoles ayant cotisé à la MSA, au RSI ou au régime général n’auront désormais plus qu’un interlocuteur au moment de faire valoir leurs droits, à savoir leur dernière caisse d’affiliation.

… avant un éventuel big bang ?

Malgré ces différentes mesures, Emmanuel Macron souhaite tout de même aller plus loin avec "la création d’un système universel des retraites" et "la convergence progressive des règles de tous les régimes". Reste que la réforme proposée, par ailleurs contestée par plusieurs experts, est encore floue : s’agirait-il par exemple d’un système en points, et si oui, serait-il associé avec des comptes notionnels ? La seconde option semble tenir la rampe, puisque le système proposé (lire en détail sur AEF) prend en compte l’espérance de vie.

En effet, dans une logique d’égal rendement pour tous, chaque euro cotisé accordera le même droit, quel que soit le statut professionnel. Cette égalité ne vaudrait cependant que pour une génération et un âge de départ donnés, puisqu’au moment du départ en retraite, un coefficient de conversion serait appliqué à ce capital de droits acquis, afin justement de tenir compte de l’espérance de vie. L’avantage d’une telle réforme est qu’effectivement l’âge légal de départ ne se pose plus, les assurés décidant de partir quand ils estiment le montant de leur pension suffisant. de facto, il leur faudrait arbitrer entre le niveau de leur retraite et l'âge de départ.

Telle que présentée, il semblerait que la réforme implique la mise en place d’un régime unique, au sens "institutionnel" du terme. Même si, comme le souligne Antoine Bozio, ce n’est pas une nécessité absolue : l’alignement des règles d’acquisition de droit dans tous les régimes peut suffire - à charge éventuellement pour chacun d’entre eux de faire varier le taux de cotisation suivant le niveau de couverture garanti qu’il souhaite pour ses assurés. "Cela permettrait d’éviter que certaines catégories socio-professionnelles, qui ne souhaitent pas forcément s’aligner sur le régime général par exemple, aient encore des marges d’arbitrage. A chacun après d'arbitrer en salaire et salaire différé, à savoir la retraite", explique le chercheur.

Pour mettre en place cette réforme, Emmanuel Macron veut se donner du temps, puisque la montée en charge de la réforme prendrait dix ans. Techniquement, le sujet n’est pas simple et les questions qu’il soulève nombreuses : quelles sont les générations concernées ? Comment sont gérés les droits acquis dans les anciens régimes, quelles transitions ? Comment aligner et convertir les droits non contributifs ? Quels financements ? Selon Les Échos, les actifs qui sont à un maximum de cinq ans du départ à la retraite ne seront pas concernés par cette réforme. Ceux qui sont à plus de cinq ans du départ cotiseront immédiatement dans le nouveau régime, pour les trimestres à venir. Mais ces éléments n’épuisent pas la question de la transition.

Une vaste concertation avec les partenaires est annoncée, "avec toutes les forces politiques et les partenaires sociaux". Ce qui ne sera pas de trop, tant le chantier est politiquement périlleux, car nul doute que, selon les régimes, il ferait des gagnants et des perdants. Il peut aussi rebattre les cartes au sein d’un même régime : en 2010, le COR s’était penché sur les conséquences d’un éventuel passage du régime des salariés du privé à un système en points. Si le niveau moyen des pensions ne changeait pas, une redistribution s’opérait en faveur des personnes ayant une pension plus faible.

Par ailleurs, se posera l’épineuse question de la gouvernance du système, à l’heure où Emmanuel Macron remet en cause le paritarisme pour l’assurance chômage. Enfin, cette proposition impliquerait le transfert des quelque 130 milliards de réserves accumulées par les régimes complémentaires de retraite. Ce qui pourrait être très mal vécu, même "s’il est possible d’éviter cet écueil, selon Antoine Bozio, en créditant par exemple au départ de davantage de droits les assurés des régimes ayant des réserves".

En raisons de ces difficultés, plusieurs acteurs évoquent déjà un scénario proche de celui du HCFips, à savoir l'harmonisation des régimes obligatoire de retraite (avec par exemple un pôle salarié, et un autre indépendant), les régimes complémentaires n'étant pas touchés. Les chantiers du RGCU et de la Lura servant de base à ce chantier.

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Bénédicte Foucher, journaliste