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Enquête AEF. 2005-2017 : 12 années d’impossibles réformes du marché européen du carbone EU ETS

Le marché européen du carbone EU ETS a été lancé en 2005 et érigé comme le principal outil de l’Union européenne dans la lutte contre le changement climatique. Il demeure à ce jour le plus grand marché de droits d’émissions de CO2 au monde et couvre 45 % des émissions de gaz à effet de serre européennes. Actuellement en pleine réforme en vue de la prochaine décennie, il peine depuis ses débuts à délivrer un prix suffisamment haut pour encourager les investissements dans des technologies bas carbone. Retour sur 12 années de construction et de réformes laborieuses.

Les principes du marché EU ETS

Il s'agit d'un marché permettant d’échanger des quotas de CO2 émis. Ces quotas sont attribués aux entreprises gratuitement ou aux enchères par chaque État puis par la Commission. Pour être assujettie au marché, une entreprise doit émettre plus de 50 000 tonnes de CO2 par an. Ses quotas correspondent à un objectif total d’émissions (plafond) pour les installations concernées de son secteur (production d’électricité, réseaux de chaleur, acier, ciment, raffinage, verre, papier, etc.). Une installation qui émet plus que son allocation doit acheter les quotas manquants ; une installation qui émet moins que son allocation peut revendre ses quotas non utilisés et bénéficier ainsi de revenus.

Le système européen d’échanges de quotas d’émissions de gaz à effet de serre est établi par la directive 2003/87/CE et a été lancé en 2005, au moment où entrait en vigueur le protocole de Kyoto. Il est alors conçu comme l’instrument principal pour que l’Union européenne atteigne son objectif de réduction d’émissions de gaz à effet de serre de 8 % entre 2008 et 2012, par rapport à 1990, dans le cadre du protocole, puis pour atteindre les objectifs successifs que se fixe l’UE pour 2020 et 2030.

Le choix d’un mécanisme de marché plutôt qu’une taxe n’allait pourtant pas de soi. Il résulte de l’échec de l’Union européenne à mettre en place une taxe carbone au niveau communautaire entre 1992 et 1997, sous la pression de certains États membres et de lobbies industriels, puis de la déception de l’Union européenne lors des négociations climatiques à Kyoto en 1997, qui souhaitait une ambition plus élevée et s’opposait alors aux marchés de flexibilité inscrits dans le protocole. La conception du marché européen s’inspire aussi de l’expérience américaine du marché du dioxyde de soufre dans les années 90 afin de lutter contre les pluies acides. Il faut attendre mars 2000 pour que la Commission européenne conceptualise les grands principes du marché dans un livre vert.

À la fin des années 90, les électriciens européens puis les industriels créent leur propre simulation du marché (dépêche à paraître sur AEF).

PREMIERS SURPLUS DE QUOTAS DES 2005

Exemple d’échange de quotas

Deux entreprises A et B émettent chacun 100 000 tonnes de CO2 par an. Le gouvernement leur concède 95 000 tonnes d’émission chacune. Pour l’entreprise A il est plus économique de réduire ses émissions que d’acheter un quota supplémentaire, contrairement à l’entreprise B. A décide donc de réduire ses émissions de 10 000 tonnes et de vendre 5 000 tonnes sur le marché ; ce qui compense les coûts d’adaptation de son installation. Pendant ce temps, B va acheter 5 000 tonnes sur le marché. Ainsi à la fin, les émissions auront diminué, et les deux entreprises ont eu la possibilité de choisir la solution qui leur était la plus avantageuse.

Les premiers pas du marché se font lors d’une phase expérimentale (2005-2007). Il couvre à ses débuts les 25 États membres de l’UE (puis la Bulgarie et la Roumanie à partir de 2007), le seul gaz à effet de serre du CO2 et les secteurs de la production d’électricité, des réseaux de chaleur, de l’acier, du fer, du ciment, de la chaux, du verre, de la céramique et de la pâte à papier.

Le plafond est de 2 300 millions de tonnes de CO2 par an et les entreprises se voient allouer leurs quotas de manière gratuite (95 %). Si une entreprise dépasse ses quotas, elle peut soit adapter son installation soit acheter, au prix du marché, des quotas supplémentaires à une entreprise n’en ayant pas besoin (voir ci-contre). Les plafonds sont déterminés sur la base des émissions historiques par chacun des États membres pour ses installations nationales et vérifiés par la Commission européenne dans des Pnaq (plan national d’allocation de quotas). En raison d’un trop grand nombre de quotas alloués par les États à leurs installations, le prix de la tonne de CO2 s’effondre sur le marché et atteint zéro euro en 2007.

2008-2012 : crise économique et recul sur l’aviation

Rappel chronologique

  • 1997 : signature du protocole de Kyoto
  • 2003 : adoption de la directive sur le marché ETS
  • 2005 : entrée en vigueur du protocole de Kyoto
  • 2005-2007 : 1ere phase du marché EU ETS
  • 2008-2012 : 2e phase du marché EU ETS et 1ere phase du protocole de Kyoto
  • 2013-2020 : 3e phase du marché EU ETS et 2e phase du protocole de Kyoto

La deuxième phase du marché (2008-2012) correspond à la première phase du protocole de Kyoto. Les deux sont liés par le fait que les entreprises ont la possibilité d’acheter jusqu’à 13,5 % de leur allocation sous forme de crédits Kyoto (1). Aux 27 États membres s’ajoutent trois pays de l’espace économique européen : la Norvège, le Liechtenstein et l’Islande, et un nouveau gaz à effet de serre sous la forme volontaire est ajouté, le protoxyde d’azote (N2O). Le plafond est abaissé de 6,5 % (2 100 millions de tonnes de CO2 par an) et les entreprises reçoivent 90 % de leurs quotas à titre gratuits, toujours sous la forme de Pnaq. Deux pays commencent à tester le système d’allocation par enchères, le Royaume-Uni et l’Allemagne, pour 4 % du volume total de quotas.

Le secteur de l’aviation pour les vols internationaux au départ ou à l’arrivée du sol européen est inclus à partir du 1er janvier 2012 mais sous la pression de plusieurs pays (Russie, Inde, États-Unis) et la menace de rétorsions commerciales, la Commission européenne décide en novembre 2012 d'"arrêter l’horloge" ("stop the clock") dans l’attente d’un accord international à l’OACI et seules les émissions des vols intra-européens restent soumises au marché.

Le marché connaît plusieurs péripéties durant cette période : outre des pannes informatiques répétitives qui obligent la Commission à fermer à plusieurs reprises les registres, le marché subit une vaste fraude à la TVA durant les années 2008-2009, menée par des escrocs qui s'inscrivent sur le marché  avant de disparaître. Face à cette arnaque, qui a permis de détourner 1,6 milliard d’euros en France et entre 5 et 10 milliards d’euros pour l’ensemble des États membres de l’Union européenne selon Europol, la TVA sur les quotas est supprimée. Plusieurs escrocs ont été condamnés depuis cette date mais des enquêtes sont encore en cours en Europe en 2017 en raison de liens avec le grand banditisme et des réseaux de financement mafieux. Aucune entreprise soumise au marché n'a été mise en cause.

Par ailleurs, aux surplus de quotas déjà constatés lors de la précédente période s’ajoutent les conséquences de la crise économique de 2008, qui entraîne une réduction de la production industrielle et donc une augmentation des quotas inutilisés. Les surplus sont ainsi estimés, à l’issue de cette période en 2012, à plus de 2,4 milliards par l’association Sandbag. Le prix de la tonne de CO2 chute en dessous de 10 euros, alors qu'il pouvait dépasser les 20 euros précédemment, et se montre extrêmement sensible aux évolutions de la politique environnementale européenne. Ainsi, la publication de la directive sur l’efficacité énergétique en juin 2012 vient envoyer des signaux peu clairs aux industriels qui craignent de voir leur nombre d’allocations diminuer.

2013-2020 : enchères et premières tentatives de réforme

Une nouvelle règle du jeu majeure du marché, prévue par la directive de 2003 (révisée en 2009 par la directive 2009/29/CE), entre en vigueur au 1er janvier 2013 : le plafond des quotas d’émissions, désormais fixé par la Commission européenne (1 950 millions de tonnes en 2013), diminue de manière linéaire de 1,74 % par an et les entreprises doivent acquérir une partie des quotas via des enchères. La répartition entre quotas gratuits et payants est fixée selon des référentiels de performance par secteur : 80 % de quotas gratuits en 2013 puis diminution progressive pour atteindre 30 % en 2020 et 0 % en 2027. Ainsi les quotas deviendront progressivement payants : la mise en œuvre se fera secteur par secteur, le secteur électrique étant le premier à passer à une allocation 100 % aux enchères avec certaines exceptions pour les pays de l’Est au secteur électrique fortement carboné, qui bénéficient de quotas à 100 % gratuits. Les industries exposées à la concurrence internationale reçoivent 100 % de leurs quotas à titre gratuit pour lutter contre le risque de délocalisation ("fuites de carbone").

Les revenus des enchères reviennent au budget des États membres. En France, ils ont représenté 221 millions d’euros en 2013, 215 millions d’euros en 2014 et 312 millions d’euros en 2015 et sont reversés au programme "Habiter mieux" de l’Anah. Au niveau européen, les revenus d’enchères de quotas d’émissions ont représenté 3,5 milliards d’euros en 2013, 3,1 milliards d’euros en 2014 et 5,4 milliards d’euros en 2015. Voici leur utilisation par les États membres :

La Croatie a rejoint le marché en 2013, qui s’élargit dans le même temps à deux nouveaux gaz à effet de serre : le protoxyde d’azote (N2O) et les perfluorocarbures (PFC). De nouveaux secteurs font leur entrée : métaux ferreux et non ferreux, aluminium de première fusion, acide nitrique, acide adipique, acide glyoxylique, ammoniac, poussière de soude, hydrogène, produits pétrochimiques.

Malgré la mise aux enchères des quotas, le marché peine toujours à délivrer le signal prix pour lequel il avait été pensé et oscille entre 5 et 10 euros à partir de 2013 (voir le graphique ci-dessous). Deux réformes majeures sont alors envisagées , souvent qualifiées d’urgentes, mais leur adoption au Parlement européen et au Conseil est un long chemin de croix. En juillet 2013, après un an de discussions, est votée la mesure dite de "backloading" qui consiste à geler progressivement la mise aux enchères 900 millions de quotas de CO2 sur la période 2014-2016 (lire sur AEF). Puis, devant le peu d’impact de cette mesure, le principe de la création d’une réserve de stabilité en 2019 est adopté à l’automne 2015. Elle fonctionnera seulement si un certain volume de quotas est en surplus sur le marché (lire le détail sur AEF).

2021-2030 : la réforme des réformes

La Commission présente à l’été 2015 sa proposition de réforme pour la phase IV du marché, sur la période 2021-2030. Cette réforme est pensée dans le cadre des nouveaux objectifs que l’UE prévoit pour 2030, en lien avec ses engagements lors de l’accord de Paris. Elle est conçue pour remédier aux défauts constatés du système actuel : surplus de quotas, trop longue liste de secteurs recevant des quotas gratuits, contrainte pas assez forte.

Le Parlement a adopté son rapport en février 2017 (lire sur AEF info) et le Conseil fin février (lire sur AEF info). Un trilogue doit s’ouvrir début avril entre les 3 institutions pour parvenir à un accord final. Les discussions sont découplées de celles sur le partage de l’effort entre États membres, qui ont débuté à l’été 2016, pour les secteurs non-couverts par le marché (bâtiment, transport, agriculture).

Parmi les principales mesures envisagées figurent le durcissement du plafond d’émissions à 2,2 % (voir le graphique de simulation ci-dessous) mais aussi la part de quotas retirés du marché et placés dans la réserve de stabilité afin de relancer la rareté. Les négociations devraient en partie porter sur ce point. Les associations environnementales sont à ce stade pessimistes sur la possibilité de relancer le prix du carbone du marché, devenu un objet extrêmement complexe à manipuler.

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quelles réductions d’émissions ?

Au terme de plus de douze années d’existence, le marché européen du carbone semble en perpétuelle réforme afin de pouvoir répondre à son objectif premier : délivrer un signal prix pour encourager la transition vers une économie décarbonée.

Quel rôle le marché et le prix du CO2 ont-ils joué dans la baisse des émissions de gaz à effet de serre, bien réelles, depuis 2005 ? Selon l’Agence européenne de l’environnement, la réduction des émissions industrielles et de la production d’électricité a été de 24 % entre 2005 et 2015. Mais selon une analyse de CDC Climat (aujourd’hui I4CE) d’octobre 2013, le rôle du prix carbone dans cette baisse a été faible voire nul. Ce sont plutôt les politiques et objectif pour 2020 de développement des énergies renouvelables et d’amélioration de l’intensité énergétique de l’économie qui ont conduit à des baisses d’émissions, plus largement encore que l’impact de la crise économique de 2008.

(1) Les crédits Kyoto sont l'équivalent des quotas de CO2 que les entreprises peuvent obtenir en finançant des projets bas-carbone dans des pays en développement (mécanisme de développement propre) ou dans des pays développés soumis au protocole (mise en œuvre conjointe).

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Aline Brachet, journaliste