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Enquête AEF. Les défis du marché ETS : le ver était-il dans le fruit ?

Pister les émissions de CO2 de toutes les installations industrielles en Europe, fixer la barre à ne pas dépasser, et organiser un prix de la tonne de CO2 pour inciter les bons élèves à vendre leurs surplus aux derniers du peloton, afin d’encourager la lutte contre le réchauffement climatique. Le pari audacieux du marché ETS, premier marché du carbone au monde et marque européenne de la transition bas carbone, peine à trouver sa concrétisation, douze ans après avoir été lancé. À qui la faute ? Une enquête data réalisée par AEF montre son extrême concentration : certains imputent dès lors l’échec environnemental au lobbying des industriels, en position de force, auprès des chefs d’États membres de l’UE. Pour d'autres, la faute n'est pas tant au dispositif qu'à des régulations mises en place par ailleurs, et qui viendraient contrecarrer les mécanismes optimaux de ce marché à protéger.

Le constat est amer sur le front du marché européen du carbone : le prix de la tonne de CO2 s'est effondré en 2011 et ne s'est jamais redressé depuis, notamment du fait de la prise de conscience que les émissions des industries d'un certain nombre de pays étaient nettement inférieures aux quotas généreux alloués. Dès lors, difficile de dire que l’environnement bénéficie de l’effet de levier supposé du système, alors que le tarif permet aux industriels les plus émetteurs d’acheter des quotas à bon compte et n’incite pas à investir dans les technologies propres. Le prix du carbone devrait dépasser les 70 ou 80 euros la tonne pour permettre l’utilisation de technologie comme le captage et stockage du CO2 (CSC), souligne ainsi Ian Duncan, l’eurodéputé écossais rapporteur sur la réforme du marché du carbone. Le 3 avril, la tonne s’échange à 4,70 euros sur la principale plateforme d’échanges EEX.

Sur le papier, l’intérêt d’avoir recours à un marché plutôt qu’à une taxe ou une norme d’émission maximale par secteur était de faciliter l’atteinte d’objectifs climatiques de façon optimale pour chaque entreprise. Les entreprises pouvant aller au-delà de cet objectif de réduction des émissions de CO2 sont économiquement incitées à le faire en valorisant leurs efforts sous forme de quotas revendus, générateurs de revenus. Les entreprises moins chanceuses ou moins volontaires peuvent acheter de tels quotas sur le marché pour respecter leurs engagements. Ainsi, le marché permettait d’atteindre à moindre coût l’objectif initial de réduction des émissions, en permettant un transfert depuis les acteurs les plus innovants ou les mieux placés, et devait dégager un signal prix pour les investissements bas carbone.

Quelques "usual suspects"

Las, la réalité diffère du modèle. Interrogés par AEF, les praticiens et observateurs du système que sont les pouvoirs publics français et européens, les entreprises, les chercheurs et cabinets de conseil évoquent plusieurs explications.

"Suspect"numéro un : des allocations trop généreuses fixées par les États (lire sur AEF l’histoire du marché EU ETS et de ses réformes successives). Dès la première période, 267 millions de quotas sont en surplus, selon les calculs des économistes Ellerman, Convery et de Perthuis, dans leur ouvrage "Le prix du carbone. Les enseignements du marché européen du CO2" (1). Si lors de la deuxième phase, la Commission se montre plus ferme et retoque la plupart des plans nationaux, un différend à ce sujet conduit la Pologne et l’Estonie à contester l’intervention de la Commission devant la CJUE, qui donne raison aux deux pays dans un arrêt en 2012 (lire sur AEF info).

Suspect numéro deux : la crise de 2008 et la baisse d’activité consécutive dans les usines manufacturières et les centrales électriques, menant à une baisse équivalente des émissions de CO2, ce qui a noyé le marché sous des masses de surplus : 2 milliards de tonnes de quotas en trop (2) empoisonnent le système, que plus personne n’arrive à résorber. C’est l’une des conséquences de ce que d’aucuns appellent un "défaut de conception" du dispositif : la possibilité d’obtenir, en masse, des quotas gratuits. Selon plusieurs industriels interrogés, l’ETS a ainsi permis en temps de crise de soutenir l’industrie, marquant toute l’ambivalence du système : les quotas gratuits ont stimulé une production européenne qui sinon, n’aurait pas eu lieu, générant dès lors des émissions de CO2, et aboutissant à l'opposé de l’objectif affiché du marché. D’environnementale, la politique serait devenue industrielle.

Suspect numéro trois, selon plusieurs observateurs : le plaidoyer des industriels pour leur survie en Europe, prompts à faire valoir le risque de délocalisation et de perte d’emploi auprès des gouvernements, s’ils n’étaient pas protégés contre la concurrence par ces quotas gratuits.

Un marché captif de deux visions de son fonctionnement

"L’ETS est captif des intérêts opposés de deux catégories d’acteurs", analyse Emmanuel Tuchscherer, directeur des affaires européennes d’Engie. "Il y a d’un côté, les industriels manufacturés fortement consommateurs d’énergie et exposés à la concurrence internationale. Ils refusent des mesures qui dégraderaient la compétitivité de leur secteur et, dans le débat sur la réforme de l’ETS, font porter la priorité sur les mesures de compensation qui doivent accompagner la réforme du marché carbone européen. De l’autre côté, la famille des énergéticiens fait de l’ETS un levier d’investissement pour accélérer la transition bas carbone. Ils considèrent l’ETS comme un outil de marché efficace et au moindre coût. C’est pourquoi ils demandent un prix robuste conforme aux engagements climatiques de l’UE. C’est aujourd’hui la position d’Engie. Le principal enjeu pour l’Europe est actuellement de concilier ces intérêts", explique-t-il.

Mais les freins à une réforme ambitieuse de l’ETS viennent aussi des divisions propres aux énergéticiens, dont le front est lui-même fissuré. Si ceux qui se sont fixé des objectifs climatiques ambitieux tels Engie, Enel, Iberdrola, Centrica ou encore Fortum, représentés dans le groupe Magritte, "sont majoritaires et veulent aller vite, car la transition énergétique leur semble porteuse de croissance et d’emploi", "les décideurs européens doivent aussi composer avec la situation des entreprises de l’énergie fortement dépendantes du charbon, notamment en Allemagne, en Pologne et dans une partie de l’Europe de l’Est, où la transition énergétique se pose autrement, avec des centaines de milliers d’emplois à la clé", souligne-t-il. "Pour ces opérateurs, la sortie du charbon doit se faire dans un calendrier qui tienne compte des exigences de reconversion des actifs et d’accompagnement social, avec un phasage en conséquence", explique-t-il.

Le secteur électrique des pays de l’Est bénéficie d’une exception au titre de l’article 10c de la directive sur le marché : les entreprises reçoivent leurs quotas à titre gratuits (quand les électriciens des autres pays doivent acheter 100 % de leurs quotas via enchères depuis 2013). Selon une étude publiée par l’association Carbon market watch en 2016, les permis gratuits obtenus par ce biais représentent 680 millions de tonnes de CO2 sur 2013-2019, soit une valeur totale proche de 12 milliards d’euros (lire sur AEF info).

L’Allemagne tiraillée

L’Allemagne est à ce titre ambiguë : si son gouvernement est favorable à la transition énergétique, plusieurs de ses industriels, tels que RWE ou Uniper, figurent en tête des émetteurs de CO2 selon l’enquête d’AEF sur 10 ans de données publiques (lire sur AEF info). Le gouvernement a également été l’un des premiers à mener une politique de soutien en faveur de ses industries énergo-intensives, qui bénéficient d’exemption de taxes sur leur facture d’électricité, par exemple.

"Pour sortir de ces difficultés, l’Allemagne devra impérativement clarifier sa position après les élections de septembre. Si son gouvernement est favorable à des objectifs de réduction du CO2 ambitieux, il devra dire à ses industriels les plus dépendants du charbon quel calendrier et quelle méthode il adopte à leur égard : soit soutenir un marché du CO2 qui fonctionne, dans un cadre européen qui donne de la visibilité à moyen et long terme, soit des mesures unilatérales réglementaires, prises au niveau national et ciblées sur le charbon, qui pourraient être in fine plus coûteuses et difficiles", juge Emmanuel Tuchscherer.

L’ombre de la désindustrialisation de l’Europe

Pour leur part, les manufacturiers arguent de la compétitivité et du risque de délocalisation autrement appelé "fuite de carbone". Le ciment, bien que plus lourd à transporter, l’aluminium et la chimie alertent sur la concurrence internationale, qui pousse les entreprises à produire en dehors de l’Europe, où cela coûte moins cher, quitte à renvoyer en Europe les produits finis.

Ainsi le PDG d’ArcelorMittal Europe en charge des produits plats Geert Van Poelvoorde, par ailleurs président d’Eurofer, l’association européenne des industries de l’acier, expliquait le 7 décembre dernier : "L’ETS a été conçu pour le secteur de l’énergie, qui est un marché régional. Ce système ne fonctionne pas pour l’industrie de l’acier qui est une industrie mondiale. Les producteurs européens doivent payer cette taxe sur le carbone mais si les producteurs, ailleurs dans le monde et exportant en Europe, ne le font pas, cela mettra les producteurs européens en position de désavantage concurrentiel."

"Même si toutes nos activités étaient alimentées par des éoliennes, nous générerions malgré tout des niveaux très importants de CO2 dans la mesure où la majorité de nos émissions de CO2 sont rejetées lorsque le minerai de fer est transformé en fer. Il s’agit d’une réalité chimique incontournable. On ne peut pas aller plus vite que la musique. Nous faisons tous les efforts pour diminuer notre empreinte carbone mais cela prend du temps", appuyait le PDG. Selon Eurofer, si les quotas gratuits se réduisaient de manière trop drastique, cela ferait passer de 10 euros la tonne d’acier en 2021 à 28 euros en 2030. Soit 900 millions d’euros de coûts, c’est-à-dire à moitié de l’Ebitda actuel (bénéfices) d’ArcelorMittal Europe. "L’industrie de l’acier se réduirait à peau de chagrin", alertait-il (lire sur AEF info).

Doubles-jeux du ciment

Toutefois, une étude de la CPLC de juin 2016 nuançait ce risque de délocalisation. Une étude de Sandbag de mars 2016, et une autre du Cired présentée en mai 2015, par ailleurs, soulignent en outre que pour le secteur du ciment, le marché des quotas de CO2 aurait encouragé à "polluer plus pour gagner plus". En effet, les cimentiers auraient été incités à surproduire du clinker, qui constitue la première étape de la fabrication du ciment et de loin la plus émissive, afin de justifier leur allocation maximale de quotas gratuits, permettant de les revendre ensuite et de générer des revenus. Le clinker aurait ensuite été écoulé en l’intégrant en plus grande proportion au ciment, voire pour quelques cas en l’exportant en dehors de l’UE.

Interrogé par AEF, Eric Bourdon, directeur adjoint de Vicat, sous-pèse cette hypothèse : "même si certains ont pu vouloir faire ça, c’était limité. La part d’exportation du ciment est passée de 7 % en 2011 à 10 % en 2013", nuance-t-il. Il rappelle par ailleurs la fermeture d’usines en France. "Il y a eu une baisse très importante des coûts du transport maritime et terrestre." Ainsi la cimenterie de Lafarge Holcim du Havre, d’une capacité de 1,2 million de tonnes de ciment par an, a dû fermer lorsque deux broyeurs de 600 000 t chacun transformant les matières importées de Turquie, de Chine ou de la Méditerranée se sont installés à proximité.

LafargeHolcim "convaincu" de l’intérêt d’un prix du CO2… pour tous

LafargeHolcim "soutient le développement et la réforme du système européen de quotas de CO2", précise une porte-parole, et "accueille très favorablement le vote du Parlement européen (lire sur AEF) qui permettrait d’ajuster les quotas gratuits selon les changements de production et d’éliminer les sur-allocations" de ces derniers. Par ailleurs, l’industriel fait valoir que "le lien créé par le texte avec l’accord de Paris permettrait d’inclure les importateurs afin de garantir un contexte réglementaire équitable entre les régions et les secteurs industriels". Le groupe se dit "convaincu que donner un prix aux émissions du carbone permet de donner un sens économique à l’investissement et à la recherche dans des technologies de lutte contre le changement climatique, en les rendant économiquement soutenables et attractives pour le marché de la construction".

"De l’extérieur, on se dit que l’ETS ne peut pas être une raison pour délocaliser. Mais quand, en tant que cimentier on se projette à 10 ou 15 ans, on se dit qu’il va falloir optimiser le dispositif industriel, alors que la demande française de ciment a baissé de 30 % en quelques années." Souhaitant "s’adapter sans pour autant réduire la voilure", Vicat, qui a "choisi" de ne pas vendre ses quotas gratuits engrangés, investit "pour préparer l’avenir", en travaillant la capture et l’utilisation de CO2, l’énergie biomasse pour ses sites, le recyclage du béton ou l’utilisation de pierres volcaniques voire d’argiles en substitut du clinker. Le groupe familial a "décidé de rester en France, et de transformer la contrainte CO2 en opportunité", souligne son directeur général adjoint. "D’autant que la finance verte, et le secteur de la construction en aval, nous poussent à aller vers le bas carbone."

Selon l’ONG Carbon Market Watch, qui a mandaté un cabinet d’expert, Delft, sur ce sujet en mars 2016, les quotas gratuits pourraient s’ils étaient vendus se traduire en l’équivalent de 8 milliards d’euros récupérés par les industriels tous secteurs confondus, et en 15 millions supplémentaires car ils auraient répercuté le montant des quotas sur le prix de leurs produits entre 2008 et 2014. Selon une étude de novembre 2015 mandatée par la Commission européenne, critiquée toutefois par le think tank I4CE, "une répercussion considérable du coût a pu être observée pour plusieurs produits, particulièrement dans les secteurs du ciment, de la sidérurgie et des raffineries".

Le risque de fuites de carbone étant sujet à controverse, le discours des industriels a quelque peu évolué. Ainsi, en octobre 2016, quelques mois avant le vote de la réforme du marché carbone pour la période 20121-2030, Business Europe organisait une conférence à Bruxelles pour dénoncer, non pas les risques de délocalisation, mais de "fuites d’investissements" (lire sur AEF). Une des mesures phares de la réforme du marché, portée par l’eurodéputé socialiste français Édouard Martin, consistait en l’application d’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières de l’UE, taxant les importations de ciment venu de l’étranger (lire sur AEF). Elle a été retoquée par le Parlement européen en première lecture.

Paralysés par le rapport de forces ?

"Les industriels et les énergéticiens défendent des intérêts très différents : les énergéticiens veulent un prix élevé et stable dans la durée, pour pouvoir fonder leurs choix d’investissement entre technologies de centrales électriques. Au contraire, les industriels veulent un prix bas parce qu’ils ne peuvent pas toujours reporter le coût du quota sur leurs clients", résume pour sa part Pierre Ducret, conseiller climat de la CDC. "Ceci dit, entre les énergéticiens allemands ou polonais favorables au charbon, EDF, favorable au nucléaire, ou Engie, favorable au gaz, il y a des divergences", précise-t-il, corroborant les propos d’Emmanuel Tuchscherer. La situation est d’autant plus imbriquée que les énergéticiens ont pour clients les manufacturiers électro-intensifs : ils en dépendent.

Cette situation pèse sur la prise de décision politique, lors des discussions entre la Commission européenne, le Parlement européen et les États membres. "La réforme de l’ETS est un dossier mal engagé. On est paralysés par ces rapports de forces. Or ne pas réformer l’ETS revient à le laisser mourir au moment où l’on a le plus besoin de lui pour honorer les engagements climatiques de l’UE", pointe Emmanuel Tuchscherer.

des résistances liées à l’extrême concentration des acteurs

Selon l’enquête de données menée par AEF, quasiment la moitié des émissions de CO2 comptabilisées dans le cadre du marché ETS repose sur une cinquantaine d’entreprises. Dans quelle mesure la concentration des émissions et donc du marché sur quelques poignées d’acteurs économiques peut-elle faciliter l’influence des entreprises sur les gouvernements ? "Cette concentration est de nature à créer des résistances, les industriels pouvant peser de tout leur poids sur les représentants de l’État dans leurs pays", estimait Emmanuel Macron interrogé par AEF le 20 octobre dernier. "Cette concentration ne doit pas être de nature à nous arrêter. Il faut créer un régime pour protéger les électro-intensifs, avec un prix plancher, sauf pour les industriels soumis à la concurrence", ajoutait-il, en pré-campagne électorale.

Une étude d’Influence Map montrait en novembre 2016 que sur 15 secteurs, celui du ciment était celui dont le lobbying est le moins en faveur de climat, après le secteur des énergies fossiles. Le ciment est aussi le secteur représentant le plus d’emplois en Europe, soit plusieurs centaines de milliers de salariés.

Interrogé par AEF sur les conséquences possibles d’une telle concentration, Pierre Ducret répond : "Je ne pense pas qu’il puisse y avoir 'entente' au sens délictueux du terme. En revanche il n’y a pas d’accord politique pour réformer le système notamment parce que l’argument des industriels sur les fuites de carbone influence les États membres", songe le conseiller climat de la CDC, par ailleurs président du think tank I4CE. "Faut-il changer le dispositif, en ayant un système de quotas réservé aux énergéticiens, et autre chose pour réguler les émissions des industriels ?" questionne-t-il.

"L’enjeu d’un système de quotas est dans l’allocation initiale", analysait pour sa part l'économiste Alain Grandjean, coauteur d'un rapport proposant un prix plancher pour les centrales à charbon (lire sur AEF info), interrogé par AEF en octobre dernier. "On sait qu’un tout petit groupe d’acteurs forts peut faire pression sur le gouvernement. Je suis bien d’accord sur le fait que la sidérurgie européenne ne doit pas se faire tailler des croupières par la sidérurgie chinoise. Mais il faut que le pouvoir public soit fort. Le paradoxe est que si l’on veut se protéger par une taxe aux frontières, c’est compliqué. C’est bien le problème de l’Europe. Ça patauge. Dans la modification de la directive en cours, la pression des lobbies est très forte."

Incompatibilités entre des régulations environnementales et le marché

Quotas de CO2: défaite d'ArcelorMittal en justice

La Cour de justice de l’Union européenne, dans l'arrêt de l’affaire C-321/15 rendu le 8 mars 2017, "considère qu’un État membre peut exiger la restitution sans indemnité des quotas d’émission de gaz à effet de serre non utilisés par une entreprise, lorsque ces quotas ont été attribués de manière indue en raison de la violation par cette entreprise de son obligation d’informer en temps voulu l’autorité compétente de la cessation de l’exploitation de son installation". C'est ArcelorMittal qui avait introduit un recours devant la justice luxembourgeoise et a donc perdu devant la justice européenne (lire le détail sur AEF).

Pour Eurelectric, la cause principale du prix trop bas de la tonne de CO2 sur le marché est que ce dernier manque de cible à long terme : les acteurs ont besoin d’y voir plus clair à 2050 pour que le prix de la tonne de CO2 augmente dès aujourd’hui. Ainsi en France, EDF défend l’idée d’un corridor de prix, recommandée dans le rapport Canfin-Grandjean-Mestrallet.

C’est le sens de la proposition portée par le Royaume-Uni et la France, lors des débats sur la réforme du marché : passer d’une approche par le volume de quotas à une approche par le prix, en fixant un corridor de prix minimal et maximal. Cette proposition s’est heurtée au refus polis de la Commission européenne et de la plupart des États membres.

Autre limite pointée par le secteur : les régulations européennes récentes sur les énergies renouvelables ou l’efficacité énergétique, saluées car permettant d’atteindre les objectifs climatiques de l’UE, peuvent selon Eurelectric s’entrechoquer avec le marché du carbone européen. "L’effet des soutiens aux énergies renouvelables et de l’augmentation des objectifs d’efficacité énergétique après 2020 devrait être sérieusement considéré, et toutes les interactions de ces politiques publiques avec l’équilibre de l’offre-demande de permis d’émissions devraient être comprises et traitées de manière adéquate", pointait la fédération en novembre 2016. La publication du projet de directive sur l’efficacité énergétique en juin 2011, par la Commission européenne s’est ainsi accompagnée d’une chute de plusieurs euros du quota de CO2.

Ce point de vue est partagé par l’économiste François Lévèque, professeur à Mines Paritech, lors du forum des Échos sur la transition énergétique le 28 mars : "on a empilé des politiques climatiques et énergétiques les unes sur les autres et créé des paquets énergie-climat baroques et compliqués. Le vrai problème est que l’objectif climatique européen ne correspond pas aux politiques nationales en matière d’énergie et que les États membres sont réticents à céder de la souveraineté énergétique dans ce domaine", explique-t-il.

En définitive, "la gestion de ce marché est beaucoup plus compliquée que ne le pensaient les acteurs au début. Même sans crise financière, si l’on décarbone très vite, on crée de la longueur de marché", remarque un observateur, c’est-à-dire, des surplus de quotas de CO2 par rapport à la demande.

"La croissance continue des énergies renouvelables au niveau européen n’est en rien responsable de l’apparition du surplus – le développement des énergies renouvelables avait été planifié par l’Union européenne dès 2008 et ses conséquences en termes d’émissions de CO2 avaient déjà été bien prises en compte dans les objectifs de réductions d’émissions", avance pour sa part le WWF France.

pas d'accompagnement d'une véritable R&D

"Le marché européen du carbone devait doper les investissements et l’innovation bas carbone. En fait, il a surtout été le théâtre d’un prix du quota peu prévisible et durablement en dessous des niveaux requis par la transition bas carbone, d’un système de protection contre des risques présupposés de fuite carbone, et s’est trouvé contredit par des subventions favorables aux émissions de gaz à effet de serre et des aides d’État compensatoires aux coûts indirects du carbone pour les électro-intensifs", conclut Frédéric Dinguirard, consultant en changement climatique et finance carbone.

Le ver était-il dans le fruit ou bien à l’extérieur ? À chacun de juger. "Dans un monde simplifié d’économiste, le marché carbone aurait joué son rôle s’il avait été accompagné d’une véritable politique de recherche et développement publique, comme c’est le cas aujourd’hui aux États-Unis ou en Chine", explique ainsi l’économiste François Lévêque.

l'ETS réduit à jouer les seconds rôles

Mal accompagné selon les électriciens ou ce chercheur, mal conçu selon les manufacturiers et plusieurs ONG, sur la scène de la lutte contre les émissions de CO2, le héros pressenti qu’était l’ETS en est réduit à jouer les seconds rôles. Accompagnant la transition bas carbone à la marge, pendant que le gros de la transformation est permis par la montée en puissance de la finance verte, qui demande des comptes aux entreprises dans lesquelles elle investit dans toute l’économie, et les directives renouvelables et efficacité énergétique, qui fixent des objectifs contraignants.

Il n’en reste pas moins que le marché carbone européen fait des émules au niveau international. Dans des provinces et métropoles de Chine, en Corée, aux États-Unis et au Canada (Western climate initiative pour les États de l’ouest, Regional greenhouse gas initiative pour les États du nord-est), le système d’échanges de permis fonctionne sur des périmètres plus ou moins grands. Il est aussi en projet au Brésil, au Mexique, en Thaïlande, en Turquie… L’espoir d’un grand marché mondial de permis et d’un prix unique du carbone reste cependant encore éloigné. À ce jour, la seule tentative de lier deux marchés régionaux entre eux revient à l’Union européenne et à l’Australie. Prévue pour 2015, la connexion a été abrogée avec l’arrivée du gouvernement libéral-national de Tony Abbott en 2013, et le marché du carbone… tout simplement supprimé.

Peu d’acteurs placent aujourd’hui leur espoir dans la réforme du système européen en cours pour la période 2021-2030, qui semble avoir pâti des travers décrits plus haut. À ce rythme, difficile d’être en phase avec la vitesse à laquelle l’économie doit se décarboner. L’ETS, un mécanisme ramasse-miettes, qui arrive après la bataille pour compter les points et inciter à des réductions d’émissions résiduelles ? Voire. Parfois, les seconds rôles remportent le premier prix.

(1) A. Denny Ellerman, Franck Convery et Christian de Perthuis, dans leur ouvrage "Le prix du carbone. Les enseignements du marché européen du CO2" (Pearson, 2010).

(2) Rapport annuel de l’Agence européenne de l’Environnement, octobre 2016.

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Aline Brachet, journaliste