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La Cour des comptes appelle à de nouvelles évolutions des régimes de retraite des fonctionnaires

Dans un rapport publié jeudi 6 octobre sur les retraites des fonctionnaires, la Cour des comptes constate que les réformes mises en œuvre depuis 2003 ont contribué à rapprocher progressivement les salariés du privé et du public, mais juge ces progrès "fragiles et partiels" au regard de la soutenabilité des régimes et de la poursuite du mouvement de convergence entre retraités. Pour prévenir une aggravation de la situation, la Cour a examiné plusieurs scénarios d'affiliation des fonctionnaires aux régimes de droits communs, qui, s’ils sont "les plus ambitieux en termes d’équité", seraient "socialement sensibles", "coûteux" et complexes à mettre en œuvre. Afin d’opérer plus progressivement, elle identifie sept leviers destinés à ajuster certains paramètres de calcul des fonctionnaires et formule des recommandations pour renforcer la gouvernance des régimes et le pilotage financier.

Les deux régimes de pensions des fonctionnaires civils de l’État, d’une part (1), et des collectivités locales et des établissements publics de santé d’autre part (relevant de la CNRACL), concernent 3,8 millions de fonctionnaires en activité et près de 3 millions de retraités, rappelle la Cour dans un rapport publié ce jeudi 6 octobre intitulé "Les pensions de retraite des fonctionnaires, des évolutions à poursuivre". Ils constituent donc un enjeu majeur pour les finances publiques : 58 milliards de dépenses en 2014 - contre environ 190 milliards d’euros pour les retraites du privé, régime général et retraites complémentaires comprises.

Ces dépenses ont fortement augmenté ces 25 dernières années, constate la Cour, sous l’effet d’une croissance des effectifs de pensionnés et du montant des pensions servies. Entre 1990 et 2014, les dépenses de pensions ont ainsi plus que triplé pour la FPE (fonction publique de l’État), passant de 12,4 milliards à 41,3 milliards d’euros, et quasiment quintuplé à la CNRACL, atteignant 16,9 milliards d’euros en 2014. Cela a entraîné une forte augmentation des financements : s’agissant par exemple de l’État, les recettes issues des contributions patronales des employeurs (qui doivent assurer l’équilibre du compte d’affectation spéciale Pensions dans le budget de l’État), ont crû de plus de 30 % sur la période 2006-2014, passant de 49,90 % en 2006 à 74,28 % en 2014, un niveau beaucoup plus élevé que les cotisations "employeurs" dans le privé.

Des règles de plus en plus alignées…

Face à ces constats, les régimes de la fonction publique, restés à l’écart de premières mesures prises en 1993 pour freiner le dynamisme des retraites du secteur privé, ont été réformés à compter de 2003, rappelle la Cour.

Depuis cette date, les règles de calcul des retraites des fonctionnaires se sont sensiblement rapprochées de celles en vigueur dans le privé : les âges d’ouverture des droits pour les fonctionnaires sédentaires - les catégories actives étant à part – la durée d’assurance ou les règles de la décote et de la surcote sont désormais harmonisés ; les cotisations des fonctionnaires s’alignent progressivement jusqu’en 2020 sur celles du privé – elles ont augmenté de 17 % entre 1990 et 2014 (lire sur AEF) ; des mesures ont aussi mis fin à certains mécanismes spécifiques à la fonction publique (mode d’indexation des pensions sur le point, pension pour les parents de trois enfants après 15 ans de services).

Par ailleurs, des réformes de gestion ont été engagées, avec notamment l’institution du CAS pensions par la Lolf, la création du service des retraites de l’État et la modernisation de la gestion de la CNRACL.

… malgré la subsistance de différences notables

Les résultats sont là, soulignent les magistrats financiers : les fonctionnaires sédentaires liquident désormais leur pension en moyenne à un âge proche de celui des salariés du privé : 61,1 ans (FPE civile), 62,8 ans (CNRACL) contre 62,3 ans à la Cnav. De même, comme l’a déjà fait remarquer le COR (Conseil d’orientation des retraites), les taux de remplacement convergent : ils sont de 72,1 % dans le public et de 73,8 % dans le privé.

Mais des différences notables subsistent, reconnaît la Cour, qui concernent aussi bien l’organisation institutionnelle, les modalités de calcul de la pension (règle des 6 derniers mois dans le public contre les 25 meilleures années dans le privé), l’assiette de rémunération prise en compte et le taux de liquidation, ou encore les droits familiaux et conjugaux et la prise en compte du temps de travail pour la durée d’assurance. Sans compter que plus de 700 000 fonctionnaires relèvent des catégories actives, un système sans équivalent dans le privé. Ces catégories partent en effet en moyenne quatre ans plus tôt en retraite que les autres.

Une convergence entre publics et privé menacée

De plus, poursuit la Cour, ce mouvement de convergence reste fragile. Il cache en effet d’importantes disparités entre fonctionnaires d’une part, et entre fonctionnaires et salariés du privé d’autre part, selon les niveaux et la structure des rémunérations. Il pourrait être remis en cause à l’avenir : les prévisions du COR pour les régimes de retraite du secteur privé font toutes apparaître une dégradation à terme du taux de remplacement du fait du calcul de la pension sur la base des 25 meilleures années pour le régime général et de la totalité de la carrière salariale pour les retraites complémentaires. Cette dégradation serait d’autant plus marquée que la croissance de l’économie, et donc des salaires, serait élevée, rappelle la Cour.

Le calcul des pensions publiques sur la base du seul traitement indiciaire des six derniers mois, toutes choses égales par ailleurs (notamment à taux de primes constant), "pourrait préserver les fonctionnaires d’une telle dégradation et ainsi compromettre la convergence actuelle des taux de remplacement, si la hausse de la part des primes dans leur rémunération s’interrompait ou s’inversait". En effet, si jusqu’à présent, l’augmentation des primes a représenté un moyen, pour les employeurs publics, de mettre en œuvre des revalorisations salariales différenciées sans aggraver les charges de pension, les primes n’étant pas prises en compte pour le calcul de la retraite, il pourrait en être autrement dans le futur, comme le montre le protocole d’accord PPCR (relatif aux parcours professionnels, aux carrières et aux rémunérations) de juillet 2015, que le transfert d’une part des primes dans la rémunération indiciaire reste pour l’heure limitée (entre trois et sept points d’indice majoré seulement).

Des évolutions à envisager

Par ailleurs, malgré les réformes intervenues, les régimes de retraite des fonctionnaires continueront de peser fortement sur les finances publiques, alertent les magistrats. Si les projections financières réalisées par le COR permettent d’envisager un retour à l’équilibre du régime des fonctionnaires de l’État, c’est au prix du maintien d’un taux de contribution particulièrement élevé qui pèse sur les dépenses de l’État. Pour sa part, la CNRACL devra impérativement relever ses taux de cotisations, à règles inchangées, pour rester à l’équilibre même sous des hypothèses de croissance favorables.

Enfin, même si leur poids dans le PIB pourrait se réduire, les dépenses de pensions continueront de s’accroître fortement en euros constants, passant de 68 milliards d’euros aujourd’hui à 108 milliards d’euros voire 115 milliards d’euros en 2060. La Cour regrette également que, contrairement aux régimes du privé, les régimes de retraite des fonctionnaires ne distinguent pas les financements consacrés aux avantages non contributifs, "ce qui nuit au pilotage financier de ces régimes", et manque de "transparence".

Pour prévenir l’ensemble de ces risques, la Cour examine plusieurs scénarios, jugés plus ou moins réalistes.

  • La disparition des régimes de pensions des fonctionnaires, via soit un rattachement de tous les fonctionnaires en activité aux régimes des salariés du privé, soit un rattachement uniquement des fonctionnaires nouvellement recrutés. Ces deux options "permettent à terme d’assurer une parfaite équité entre public et privé", mais se heurtent à de grosses difficultés : une phase de transition très longue ; une iniquité entre les agents selon qu’ils touchent plus ou moins de primes, ceux dont le traitement comprend peu de primes, comme les enseignants, étant désavantagés ; l’alignement des cotisations patronales sur les niveaux moins élevés en vigueur dans le privé générerait à terme des économies pour les employeurs publics, mais ces derniers devraient néanmoins durant la période de transition consacrer des sommes importantes au financement des retraites déjà liquidées ; par ailleurs, la mise en œuvre serait compliquée, "les données de carrières nécessaires au calcul des pensions selon les règles du secteur privé étant indisponibles", s’étonne la Cour.
  • Un adossement aux régimes des salariés, à l’instar de ce qui a été fait pour les IEG. Ce scénario est également jugé coûteux et complexe par la Cour.
  • La fusion des deux régimes de fonctionnaires pour confier leur gestion à un seul organisme. Cela aurait le mérite, selon le rapport, de conduire à la fixation d’un taux unique de contribution des employeurs, de faciliter la mobilité des agents entre les fonctions publiques, de réduire les coûts de gestion et d’améliorer le pilotage, mais poserait des "difficultés de différentes natures", notamment politique.

"L’assimilation opérée en matière de retraite avec les salariés du secteur privé conduirait, à échéance plus ou moins rapprochée, à s’interroger sur le maintien des conditions de recrutement, d’emploi et de rémunérations spécifiques aux agents publics. Ces scénarios pourraient de ce fait se heurter à des oppositions de principe qui en rendraient la réalisation d’autant plus ardue qu’ils ne pourraient laisser de côté les autres régimes spéciaux de retraite couvrant certaines entreprises publiques", conclut la Cour, qui a examiné d’autres voies plus progressives s’inscrivant dans la continuité des réformes engagées depuis 2003. Elle identifie ainsi sept leviers :

  • l’allongement progressif de la durée de la période de référence pour le calcul de la pension des fonctionnaires en revalorisant les salaires portés au compte selon les mêmes règles que pour le secteur privé et la prise en compte partielle des primes par une intégration plafonnée dans la rémunération de référence ;
  • la suppression de la bonification de dépaysement pour services à l’étranger et dans les DOM-TOM ;
  • l’harmonisation des droits familiaux de retraite des agents publics et de ceux du secteur privé, tout en veillant à sa neutralité budgétaire, le cas échéant par un réexamen du bien-fondé d’autres avantages familiaux, tel le supplément familial de traitement ;
  • l’harmonisation progressive des règles relatives aux pensions de réversion entre le secteur privé et la fonction publique, notamment en matière de condition d’âge et de condition de ressources ;
  • le réexamen, systématique en cas de négociation catégorielle, du périmètre des métiers relevant des catégories actives et, au sein de ces métiers, des fonctions exercées justifiant le bénéfice de ces avantages ;
  • l’accélération du rythme de montée en charge de l’augmentation de la durée d’assurance pour les catégories actives ;
  • l’examen de la suppression des bonifications de durée de services pour les fonctionnaires recrutés dans certaines catégories actives.

Enfin, la Cour formule plusieurs recommandations afin de renforcer la gouvernance des régimes et leur pilotage financier. Elle insiste surtout sur deux d’entre elles. La création d’une "véritable caisse de retraite des fonctionnaires de l’État", d’une part, qui "apporterait une plus grande transparence dans l’organisation", "clarifierait les dépenses et les recettes", "faciliterait les projets de modernisation" et le "pilotage financier" ; et l’augmentation des capacités autonomes de direction et d’expertise de la CNRACL, afin qu’elle renforce la gouvernance et les contrôles opérés sur la CDC, à laquelle elle a délégué la gestion des pensions. À plus court terme, elle souhaite que dans la perspective de la prochaine COG de la caisse, soient programmées des économies de gestion plus ambitieuses (15 % en 4 ans).

(1) Les pensions des militaires ne sont pas étudiées dans ce rapport.

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Bénédicte Foucher, journaliste