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Home| Social / RH| Politiques de l’emploi| Dépêche n°535794

Temps de travail : "De nombreux agents publics travaillent plus que les 1 607 heures officielles" (P. Laurent, CSFPT)

Alors que le président du CSFPT (Conseil supérieur de la fonction publique territoriale) et secrétaire général de l’AMF (Association des maires de France) doit prochainement rendre au Premier ministre son rapport sur le temps de travail dans la fonction publique, il en présente les grandes lignes pour l’AEF. Pour le maire UDI de Sceaux, "le temps de travail soulève toute une série d’autres problématiques liées à l’organisation du travail, à l’insuffisance avérée des effectifs". Il constate également que nombre de fonctionnaires travaillent plus que les 1 607 heures légales du fait des heures supplémentaires, parfois non rémunérées à l’hôpital. Il revient également sur la revalorisation du point d’indice et la baisse des dotations de l’État et leurs conséquences financières pour les collectivités locales ainsi que sur la mise en œuvre du protocole d’accord PPCR.

AEF : Vous devez rendre prochainement au Premier ministre votre rapport sur le temps de travail dans les trois fonctions publiques (lire sur AEF). Quels sont ces principaux constats ?

Philippe Laurent : Le rapport est terminé mais pour l’heure, la date de remise n’est pas encore fixée. L’actualité autour du projet de loi El Khomri a créé une ambiance qui n’est pas favorable. Nous avons rencontré pas moins de 300 personnes pour mener à bien notre mission, y compris des DRH d’entreprises du secteur privé.

Premier constat, la mise en place des "35 heures" dans le secteur public a été plaquée sur des organisations préexistantes qui n’ont pas forcément été remises en question à l’époque. Alors que dans le secteur privé, cela a souvent été l’occasion de repenser entièrement l’organisation. Nous pointons là un problème de management, qui n’est pas nouveau d’ailleurs. Il n’y a pas de responsabilisation de l’encadrement en termes de RH. Cette faiblesse existe un peu moins dans la territoriale car celle-ci est structurée en petites entités autonomes avec une fonction RH qui s’y est professionnalisée ces dernières années. Dans la fonction publique de l’État, on constate des pratiques extrêmement diverses, au sein même des ministères, des directions, des services déconcentrés.

D’une manière générale, on constate que pratiquement personne ne travaille 35 heures par semaine. Les différents rythmes de travail – pratiquement tous supérieurs à 35 heures - ont donc généré un nombre différent de jours de RTT. Peu à peu, ceux-ci ont été considérés par les agents comme des jours de congé et gérés pratiquement de la même manière. Par ailleurs, certains services, dans lesquels les agents ne peuvent pas tous les prendre (police et hôpitaux notamment) accumulent les jours de RTT sur des comptes épargne temps, qui constituent autant de dettes des employeurs publics à l’égard des agents.

Il faut aussi prendre en compte le fait qu’il existe par ailleurs des jours spéciaux, des autorisations spéciales d’absence, parfois dans un flou juridique. Ces usages représentent d’ailleurs un réel problème qui crée une réelle iniquité entre agents. Pourtant, en réalité, de nombreux agents travaillent davantage que les 1 607 heures officielles, car ils font des heures supplémentaires - parfois même non rémunérées -, notamment à l’hôpital, faute de personnel.

En réalité, le temps de travail soulève toute une série d’autres problématiques liées à l’organisation du travail, à l’insuffisance avérée des effectifs dans certains services. Je rappelle que 40 % des agents sont amenés à travailler le week-end (police, pompiers, personnel des hôpitaux, agents des secteurs des loisirs, culturels et sportifs, etc.) et beaucoup travaillent la nuit. L’administration a souvent réglé la question des contreparties des sujétions particulières en diminuant un peu la durée du temps de travail….

AEF : Quelles sont vos principales préconisations ?

Philippe Laurent : Les recommandations, vous le comprendrez, sont d’abord réservées au Premier ministre, que je devrai rencontrer prochainement. Globalement, nous proposons notamment d’aller plus loin dans l’annualisation, dans le respect complet de la réglementation européenne. Nous ne donnons pas de recommandations chiffrées, mais proposons de mieux poser les problèmes. Par exemple, concernant la fonction publique hospitalière, nous ne recommandons pas de supprimer le rythme de 12 heures à l’hôpital, mais de mener obligatoirement une évaluation sérieuse tous les trois ans de ce rythme de travail qui est souhaité par une partie des agents, mais pose certaines difficultés de fonctionnement et conduit de fait à un temps effectif de travail souvent supérieur.

D’une manière générale, nous proposons de clarifier ces questions, notamment via l’organisation en début de chaque mandat d’un débat sur le sujet dans les collectivités. Ce sujet n’est pas suffisamment discuté, jamais abordé sereinement, ce qui entraîne de nombreuses interprétations et des prises de position parfois "abruptes", dont il faut se garder.

AEF : Le gouvernement a décidé le 17 mars dernier de revaloriser de 1,2 % le point d’indice des fonctionnaires sur 2016-2017 (lire sur AEF). Qu’implique cette mesure pour les collectivités locales en termes de coûts ?

Transfert primes-points : 19 € par mois pour les collectivités


Lors d’un colloque organisé le 1er avril par la FNCDG et l’AMF sur l’évolution de la fonction publique, Stéphanie Colas, conseillère technique RH de l’AMF, a précisé que le transfert primes-points, première mesure du protocole PPCR à entrer en vigueur dans le cadre de la LFI pour 2016 (lire sur AEF), se traduirait par un coût de 19 euros par mois pour les collectivités locales pour les agents de catégorie B.

Selon la DGCL, le coût des mesures PPCR se monte en année pleine à 370 millions d’euros pour la fonction publique territoriale. Quant aux textes PPCR présentés au CSFPT de février (lire sur AEF), ils devraient être publiés "courant avril".

Philippe Laurent : Le coût, connu, est d'à peu près 650 millions d’euros en année pleine. Naturellement, pour 2016, le coût n’est que de 150 millions d’euros, puisque la première hausse de 0,6 % prendra effet au 1er juillet ; en 2017, le coût sera presque de 650 millions puisque la seconde hausse de 0,6 % s’appliquera au 1er février. Ce montant est relativement important d’autant qu’il vient s’ajouter au coût net des mesures du protocole d’accord PPCR. On ne connaît pas précisément ce coût et il y a une polémique sur le calcul notamment avec la Cour des comptes, qui l'estime entre 4,5 et 5 milliards d’euros à l’horizon 2020, et la DGCL. La Cour des comptes ne semble tenir compte que des dépenses supplémentaires, et pas des diminutions de coût liées à la modification du cadencement d’avancement. Son estimation est-elle en année pleine, ou considère-t-elle le cumul sur quatre ans ? J’ai demandé à la nouvelle ministre de la Fonction publique, Annick Girardin, d’éclaircir ce point.

Ce qui est sûr, c’est que le coût sera induit par les revalorisations indiciaires et le transfert d’une partie des primes en points d’indice, ce qui génère une augmentation des cotisations retraites sur la CNRACL, qui n’est pas compensée par la baisse, très faible, des cotisations à la retraite additionnelle sur les indemnités. Mais d’un autre côté, les collectivités locales vont bénéficier d’une forme d’économie liée à la suppression de l’avancement des carrières au minimum. Les collectivités vont "gagner" un an à un an et demi dans les avancements.

Pour ma part, j’ai demandé à la DRH de ma commune, Sceaux, de faire des simulations. Selon celles-ci et en extrapolant, on arrive à des chiffres proches de ceux de la DGCL, c’est-à-dire environ 400 millions d’euros en année pleine pour les mesures PPCR, uniquement pour la fonction publique territoriale.

AEF : Concernant la suppression des "carrières mini", appliquées quasi automatiquement par la plupart des collectivités jusqu’alors, qu’implique-t-elle pour les employeurs locaux en termes de management ?

Philippe Laurent : Il ne faut pas trop exagérer cette histoire d’automaticité. Elle concernait certes une grande majorité de collectivités mais à l’inverse, elle pouvait aussi parfois servir de "sanction" en n’étant pas appliquée à certains agents. C’est effectivement un levier de management qui disparaît, nous l’avions d’ailleurs souligné. L’ancienne ministre de la Fonction publique et de la Décentralisation, Marylise Lebranchu, nous avait proposé de réfléchir à la prise en compte de la valeur professionnelle dans une éventuelle accélération de l’avancement.

Nous avons donc mis en place un groupe de réflexion dans le cadre du collège employeurs du CSFPT. Il a finalement été décidé, et cela a été confirmé lors du bureau de l’AMF qui s’est tenu le 31 mars dernier, de faire une pause dans les mesures et de ne pas donner suite, pour le moment, à cette réflexion. Les collectivités ne peuvent pas tout mener de front et ce serait par ailleurs contradictoire de porter un message d’harmonisation entre les trois versants de la fonction publique sur ce point tout en relançant parallèlement un nouveau dispositif. Enfin, je ne suis pas sûr que les organisations syndicales soient particulièrement demandeuses d’un énième changement en la matière.

AEF : Les élus du bloc communal ont demandé au gouvernement de compenser cette dépense supplémentaire qui s’ajoute à celles liées à la réforme des rythmes scolaires. En même temps, Bercy a annoncé fin mars que les collectivités locales étaient en excédent budgétaire de 700 millions d’euros. Le président de la République devrait faire des annonces au Congrès des maires de France début juin concernant le programme de baisse des dotations. Qu’attendez-vous du gouvernement ?

Philippe Laurent : Le coût cumulé des mesures PPCR et des rythmes scolaires représente globalement un milliard d’euros. Nous avons alerté depuis longtemps le gouvernement sur le fait que la situation financière des collectivités locales, avant même la revalorisation du point d’indice et les mesures PPCR, allait conduire à la réduction de l’investissement public du fait de la baisse des dotations de l’État et de la diminution de la capacité d’autofinancement qui en résulte. Le Premier ministre l’a de fait admis, puisque le gouvernement a mis en place un fonds de soutien à l’investissement local (lire sur AEF).

Il est donc incontestable que la revalorisation du point d’indice et les mesures PPCR vont aggraver cette situation, même si Bercy affirme que les collectivités peuvent continuer à investir et que leur situation s’améliore. Bercy se base sur des comptes administratifs 2015 des collectivités qui ne sont pas tous encore adoptés : il est donc faux de dire que la situation financière des collectivités s’améliore. Bercy n’a pas encore tous les éléments. Cette apparente amélioration est en fait uniquement liée à la réduction des investissements ! Cela est dû aux modes de calcul de la Commission européenne qui considère de la même manière et agglomère des choux et des carottes, à savoir les déficits de fonctionnement d’une part, et le besoin de financement des investissements d’autre part.

Nous travaillons d’ailleurs actuellement sur ce point avec le Parlement européen et la Commission de Bruxelles, le Comité des régions et le CCRE (Conseil des Communes et Régions d’Europe), dont je suis le porte-parole pour les finances locales. Nous allons délivrer à nouveau un message clair à l’occasion des États généraux du CCRE, fin avril. Nous essayons de faire en sorte que la Bruxelles propose des allégements et des assouplissements dans le calcul du déficit public, tel que prévu par Maastricht. François Baroin, président de l’AMF, s’y était déjà lui-même essayé, en vain, lorsqu’il était ministre des Finances. Faute d’autres moyens, nous ne pouvons qu’alerter, dénoncer, faire une campagne de lobbying, pour montrer à nouveau l’importance de l’investissement public pour l’avenir et l’attractivité des territoires.

Toutefois, nous pouvons imaginer que si le président de la République vient au Congrès des maires tout début juin, c’est pour annoncer un certain allégement de la baisse des dotations de 3,7 milliards d’euros pour 2017. J’insiste sur le fait qu’un simple étalement sur 2017-2018 n’apporterait rien. Cela dit, il y a actuellement un débat animé au sein du gouvernement sur le sujet, avec par exemple le ministre de l'Aménagement du territoire, de la Ruralité et des Collectivités territoriales, Jean-Michel Baylet, qui défend cette idée d’allégement. Alors que jusqu’ici, tout le gouvernement suivait la ligne de Bercy.

AEF : Les mesures du protocole d’accord PPCR, notamment la revalorisation des grilles indiciaires, entrent progressivement en application. Comment se passe leur mise en place ?

Philippe Laurent : Sur la centaine de textes réglementaires que nous avons à passer au CSFPT, nous en avons examiné une quinzaine. Nous sommes un peu inquiets quant aux délais, car il est de l’intérêt de tous que cette mise en place se fasse rapidement. Nous avons ainsi dû annuler la séance plénière du CSFPT du mois d’avril… car il n’y a pas d’autres textes prêts.

AEF : Ces dépenses supplémentaires associées à la baisse des dotations vont-elles pousser les collectivités, régulièrement accusées d’augmenter leurs effectifs, à réduire leur masse salariale ?

Philippe Laurent : Les collectivités ne sont pas comme des entreprises qui ne recrutent qu’en cas de carnet de commandes plein. Il y a une demande de services qu’elles satisfont ou non, via l’ouverture de nouveaux équipements ou de nouveaux services. Actuellement, il y a de fait très peu de collectivités qui envisagent de développer des équipements générateurs de frais de personnels, sachant que globalement, les écoles, les crèches et les centres de loisirs représentent la moitié des frais de personnel. Je ne pense pas qu’aujourd’hui beaucoup de collectivités renforcent la présence des Atsem dans les écoles ou créent de nouvelles crèches… Les collectivités recrutent des personnels car elles ont des services à faire fonctionner. Pour réduire la masse salariale, à un moment donné, il leur faut donc réduire le niveau de service.

À titre d’exemple, dans ma commune, j’ai réduit, sur 10 ans, les effectifs de la police municipale, de neuf à quatre personnes, en ne remplaçant pas les départs. D’ailleurs, ce service va se rebaptiser officiellement en septembre prochain "service de la tranquillité urbaine" car les administrés font l’amalgame entre la police municipale et la police nationale. Mais je n’ai pas réduit les effectifs dans les crèches et les écoles, qui conservent une Atsem par classe maternelle, et les ai même augmentés dans les centres de loisirs, du fait notamment de la hausse du taux de fréquentation des cantines scolaires, qui atteint quasiment les 100 %, et de l’application de la réforme des rythmes scolaires. Il ne s’agit pas toujours d’emplois permanents, mais cela pèse sur la masse salariale. Idem pour les tâches administratives, de plus en plus lourdes, qui nécessitent un certain nombre de personnels que nous ne pouvons réduire, en particulier au service achats (marchés publics), que nous avons dû créer pour nous sécuriser sur le plan juridique et mieux négocier avec les fournisseurs, et qui compte deux personnes.

Je pense que, bien plus que la mutualisation, le vrai moyen de réduire la masse salariale sans supprimer les services est la création des communes nouvelles. Celles-ci peuvent permettre d’économiser des postes administratifs et stratégiques. À Sceaux, nous avons fait une simulation avec une commune voisine de taille comparable : trois millions d’euros d’économies par an, soit 5 % des budgets, pourraient être dégagés au bout de trois ans après la création de la commune nouvelle…

AEF : Vous préparez également dans le cadre du CSFPT un "livre blanc de la fonction publique territoriale", qui a été intégré au protocole PPCR (lire sur AEF). En quoi va-t-il consister exactement ?

Philippe Laurent : J’espère pouvoir présenter le "Livre blanc" au vote du CSFPT à la séance plénière du 18 mai, à laquelle devrait assister la ministre de la Fonction publique, Annick Girardin. Avant cela, nous avons encore plusieurs réunions du comité de pilotage. Dans ce livre blanc, nous avons repris l’ensemble des propositions formulées par le CSFPT depuis une quinzaine d’années, à l’occasion notamment de ses auto-saisines, en les réactualisant et en relevant celles qui avaient été réalisées. Nous réaffirmons ainsi les principes de la fonction publique territoriale et fixons un agenda de toutes les questions et problématiques qu’il nous paraît nécessaire de traiter ou à tout le moins d’aborder dans les années qui viennent pour garder une fonction publique attractive et de qualité.

Ce livre blanc se présente donc comme une sorte de feuille de route dont les thèmes prioritaires sont notamment le recrutement, l’adaptation des concours, le développement de l’apprentissage au sein des collectivités, la question des reclassements et de la formation tout au long de la vie dans le cadre des secondes carrières, la qualité de vie au travail, notamment.

AEF : Les articles 39 et 40 du projet de loi "Égalité et Citoyenneté" prévoient respectivement un 3e concours pour les apprentis et l’extension du dispositif "Pacte" aux catégories B. Ils sont très contestés par les organisations syndicales qui ont voté contre au CCFP du 29 mars dernier (lire sur AEF). Que pensez-vous de ces dispositions ?

Philippe Laurent : Je regrette que de telles dispositions arrivent ainsi dans un texte qui aborde un certain nombre d’autres sujets. C’est dommage car il y a déjà eu beaucoup de rapports, notamment du CSFPT, consacrés à l’apprentissage. Les métiers de la fonction publique territoriale sont d’ailleurs très adaptés à l’apprentissage.

Plus généralement, je pense que cette démarche manque d’ambition. En fait, la plupart des employeurs territoriaux ne sont pas spécialement favorables à un assouplissement des voies de recrutement mais restent, à l’instar des organisations syndicales, attachés au principe du concours, quitte à en réviser les modalités. La logique est de vérifier que les candidats soient vraiment motivés pour exercer dans une collectivité territoriale, où le système de management, avec la relation aux élus, est particulier, et où l’activité est en lien étroit avec le terrain et les usagers. Les employeurs locaux ne souhaitent donc pas banaliser les recrutements et veulent préserver les spécificités de la fonction publique territoriale, qui sait assurer l’équilibre entre une structuration nationale permettant la carrière des agents et l’autonomie de décision des employeurs, ce qui, en soi, est déjà une performance.

- 736 000 euros de DGF pour Sceaux en 2016


La ville de Sceaux a voté son budget le 31 mars 2016 "dans un contexte particulièrement difficile" alors qu’elle "subit de plein fouet le désengagement de l’État et les difficultés de mise en place de la Métropole et des territoires", indique la municipalité dirigée par Philippe Laurent (UDI) dans un communiqué diffusé le 1er avril. selon la ville, la DGF versée par l’État "sera réduite de 736 000 euros, soit une 'perte sèche' pour Sceaux de 2 millions d’euros depuis 2008". "Une situation particulièrement critique pour une commune telle que Sceaux où 80 % des agents produisent des services directement auprès des habitants : écoles, crèches, voirie, accueils de loisirs, services aux personnes âgées, restauration scolaire ou encore animation…", indique Philippe Laurent qui précise que sa contribution au FPIC a augmenté de 715 % par rapport à 2012, à 554 000 euros. La contribution de la Ville à la mise en place de la Métropole et du territoire est par ailleurs estimée à 150 000 euros.

Dans ce contexte, "la maîtrise des charges de fonctionnement courantes, y compris les dépenses de personnel" (le budget de fonctionnement est en baisse de 1 % par rapport à 2015), permet de ne pas augmenter les impôts pour la 9e année consécutive". Les agents municipaux sont mis à contribution, "la mutualisation des moyens, le redéploiement organisationnel, la limitation du nombre d’heures supplémentaires ou encore le non remplacement systématique des départs en retraite [constituant] des leviers qui contribuent à la stabilité de la masse salariale". La Ville peut ainsi maintenir ses projets d’investissements, financés sur ressources propres, à hauteur de 13 millions d’euros sur la mandature.

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Clarisse Jay, journaliste