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Conférences environnementales : le bilan critique des acteurs à la veille de l’édition 2016

Depuis 2012, les conférences environnementales ont "atteint les limites de l’enthousiasme", leur bilan est "creux", elles manquent de "concret". Quant au dialogue environnemental, il serait "indéniablement en crise". À la veille de la quatrième et probable dernière conférence environnementale du quinquennat, qui sera boycottée par la CGT (lire sur AEF), les différents acteurs interrogés, qu’ils représentent ONG, syndicats, entreprises ou élus, sont partagés voire très critiques vis-à-vis de ces conférences. Elles qui se voulaient pourtant en 2012 la traduction d’un engagement "à dessiner ensemble le chemin de la transition écologique, sans tabou, sans nier les contradictions de la société et les difficultés que nous aurons à surmonter", selon les mots du Premier ministre de l’époque, Jean-Marc Ayrault (lire sur AEF).

À la veille de la 4e édition de la conférence environnementale les 25 et 26 avril 2016, nombreux sont les acteurs à porter un regard mitigé voir très critique sur les éditions précédentes de 2012, 2013 et 2014, héritières du Grenelle de l’environnement, qui, lancé en 2007 par Nicolas Sarkozy avait débouché sur la promulgation de deux lois, en août 2009 puis juillet 2010.

"ces conférences ont atteint les limites de l’enthousiasme"

Mais près de quatre ans après la conférence initiale, le bilan de ce rendez-vous annuel, qui devait permettre "à chacun de mesurer les progrès réalisés durant la durée du quinquennat" et "d’ajuster les moyens aux objectifs", selon François Hollande, est peu flatteur.

"Ces conférences ont atteint les limites de l’enthousiasme. On a l’impression de tourner en rond", lance Allain Bougrain-Dubourg, président de la LPO. Il regrette surtout que "beaucoup" des thèmes abordés dans les tables rondes soient "davantage initiés par l’administration que par la société civile" et que "peu de cas soit fait de la biodiversité" lors de la prochaine édition (lire sur AEF).

"C’est un moment de communication de la part du gouvernement" où "tout est préparé à l’avance", juge Guillaume de Bodard, président de la commission du développement durable de la CGPME. "C’est de la démocratie participative assez peu participative", ironise-t-il.

Pour Bruno Rebelle, directeur de l’agence de conseil Transitions, la conférence environnementale "ne sert à rien" en l’état. "On n’a pas cette capacité en France à regarder où en sont les politiques et quelles erreurs ont été commises. D’autres pays le font pourtant", affirme-t-il. "Si les textes évoluent [en matière de dialogue environnemental], les pratiques ont énormément du mal à évoluer. On prend toujours les choses trop tard, au moment où c’est déjà enlisé."

pas de grandes mesures à acter

Le contenu des trois tables rondes

Le ministère de l’Environnement a prévu d’organiser trois tables rondes :

Chantal Jouanno, secrétaire d’État à l’Écologie de janvier 2009 à novembre 2010, est à l’origine de la mise en place du CNDDGE, devenu l’actuel CNTE. Si elle "adhère" au principe "d’un rendez-vous permanent avec les acteurs" de l’environnement, qui permette à tous d'"acter ensemble les débats" qui marqueront l’année, elle "ne sait pas" ce que la conférence 2016 "pourra apporter de nouveau" après la promulgation de la loi transition énergétique et alors que le projet de loi biodiversité est encore en discussion au Parlement (1). "Sauf à aborder la question de la fiscalité, sujet oublié par l’actuel gouvernement". "Il faut faire des conférences quand il y a de grandes mesures à acter. Là, il n’y en a pas", affirme la vice-présidente (UDI) de la région Île-de-France.

Les attentes de l’association Surfrider Foundation sont "restreintes, puisque l’édition 2016 vise à faire un bilan dynamique" des conférences précédentes, explique Antidia Citores, responsable du lobbying et du contentieux de la Surfrider Foundation. "Il y aura peut-être quelques nouvelles mesures sur les océans. Mais on se demande si les engagements pris en 2016 seront tenus en 2017", étant donné la proximité de la présidentielle.

Malgré le contexte tendu entre le gouvernement et les ONG, dues à Notre-Dame-des-Landes et au sommet de Pau sur le pétrole offshore de début avril notamment, celles-ci ne devraient pas boycotter l’événement. "La politique de la chaise vide n’est pas très efficace", estime ainsi Antidia Citores.

Le Medef veut être considéré comme un "partenaire"

Interrogé à ce sujet par AEF lors de la conférence mensuelle du Medef mardi 19 avril, Pierre Gattaz, son président, attend surtout que le gouvernement "ne complexifie pas tout". "Le réflexe français c’est on continue contrainte, contrôle, sanction". Rappelant l'accompagnement des entreprises françaises lors de la COP 21, il explique: "On demande juste de rester dans cette philosophie-là, que l’on continue de nous écouter et de nous entendre. On sera de bons partenaires fiables, fidèles. Oui, le développement durable est une cause essentielle dans le temps, mais pas en rajoutant des taxes et des contraintes."

"Nous avons des solutions par la recherche, par l’innovation, par nos équipes. Beaucoup de sociétés font des choses, nous sommes vertueux en France. Il y a encore beaucoup de choses à faire bien sûr, le niveau de pollution est encore trop élevé. Mais si on nous prend à rebrousse-poil en disant 'ce sont eux les pollueurs', ça ne marchera pas. Si on nous prend pour de vrais partenaires comme cela s’est passé durant 2015, cela fonctionnera et la France pourra garder son rang sur ce sujet-là dans les années à venir."

Les entreprises "en situation de défense"

Même son de cloche du côté de la CGPME selon laquelle les conférences environnementales "sont trop à vocation réglementaire", ce qui place les représentants des entreprises en situation "de défense", juge Guillaume de Bodard. "C’est dommage." Il dénonce un "surpoids des ONG vis-à-vis des pouvoirs publics", alors même que toutes ne sont pas "représentatives" à ses yeux.

Alexandre Grillat, secrétaire national de la CFE-CGC, juge lui que les précédentes conférences ont "manqué de concret" et que les volets emploi et filières industrielles ont été oubliés. "Or, les salariés ne verront un sens au développement durable" que si ce lien est souligné entre emplois, filières industrielles et développement durable. C’est le message qu’il tient à "remarteler" les 25 et 26 avril prochain.

Le CNTE suffit-il pour maintenir le dialogue ?

Le bilan le plus sévère est effectué par Pascal Pavageau, secrétaire confédéral de FO, qui juge les conférences environnementales "sans intérêt" et leur bilan "creux". C’est tout juste si elles ne font pas "perdre du temps" au syndicat. Pourtant, FO assistera à la prochaine conférence "pour écouter le président de la République, puis lors des tables rondes, pour donner notre position, en contrer d’autres et éventuellement dire que nous ne sommes pas d’accord".

Les annonces des précédentes éditions

En 2012, François Hollande a annoncé la candidature de la France pour accueillir la COP 21 et la création d’une agence nationale de la biodiversité. Jean-Marc Ayrault a annoncé le développement d’un véhicule à 2 litres aux 100 km.

En 2013, François Hollande a annoncé l’instauration d’une taxe carbone, un taux de TVA de 5 % sur les travaux d’isolation thermique, au lieu des 10 % prévus, et son soutien à l’objectif de réduire de 50 % la consommation d’énergie finale à l’horizon 2050. Jean-Marc Ayrault avait annoncé la mobilisation (jamais mise en œuvre) d’une partie des gains financiers perçus sur le parc nucléaire pour financer la transition énergétique.

En 2014, un mois après le décès de Rémi Fraisse à Sivens, François Hollande a lancé un chantier pour améliorer la démocratie environnementale, encourageant le recours à un référendum local pour les projets bloqués (un an et demi avant son annonce du référendum sur Notre-Dame-des-Landes), et annoncé la fin des crédits à l’export pour les projets liés au charbon. Manuel Valls a reconnu que privilégier le diesel avait été "une erreur".

Pascal Pavageau l’assure, FO n’est "ni fer de lance, ni demandeur" de ce rendez-vous. Mais sa position vis-à-vis du CNTE est toute autre. Cette "réunion tous les deux mois suffit largement pour mener le dialogue entre les professionnels du champ de l’environnement", affirme-t-il.

De même pour Antidia Citores, qui voit la conférence environnementale comme "la face émergée de l’iceberg, le point d’orgue médiatique. Mais on travaille toute l’année au CNTE".

Ce que remarque aussi Chantal Jouanno. Pour la sénatrice, si chaque conférence a joué le rôle de "point d’étape", la sénatrice n’a pas le sentiment qu’elles aient eu "un impact". "Le plus important, c’est le dialogue quotidien et permanent."

Un dialogue qui a été mis à mal par le dernier CNTE en mars, lorsque Ségolène Royal a présenté un projet d’ordonnance visant à organiser la consultation locale sur le projet de Notre-Dame-des-Landes, faisant fi des travaux menés pendant un an par la commission Richard sur la démocratie environnementale (lire sur AEF). Pour Denis Voisin, porte-parole de la FNH, cet épisode est un "affront fait au dialogue environnemental", qui montre un "clair manque de respect" de la part du gouvernement.

UN dialogue environnemental en pleine crise

Ce dialogue traverse une "crise indéniable", avance Francis Combrouze, secrétaire général de l’Union fédérale de l’environnement-CGT, qui ne participera pas à la conférence environnementale de 2016 (lire sur AEF).

Pour lui, seuls les thèmes faisant consensus sont mis au débat. "Quand des sujets fâchent, on ne les retrouve pas dans les tables rondes, et encore moins dans les feuilles de route" du gouvernement qui en découlent, affirme-t-il. Aussi ne s’étonne-t-il guère du bilan "autoglorificateur et un peu lénifiant" que dresse le gouvernement des trois premières conférences, selon lequel 80 % des mesures ont été mises en œuvre ou sont en bonne voie de l’être (lire sur AEF).

Quant aux discussions qui ont lieu au sein du CNTE, Francis Combrouze regrette que les projets examinés soient "essentiellement préparés par l’État". "Il n’y a pas assez de propositions des partenaires." Même si, dans les documents préparatoires à la conférence environnementale envoyés mardi 18 avril aux membres du CNTE par le gouvernement (voir le premier encadré), des propositions des parties prenantes ont été ajoutées entre crochets.

Guillaume de Bodard juge également qu’après la parenthèse du Grenelle, la "technostructure" a repris la main sur la politique environnementale.

Effets d’annonce

Francis Combrouze décrit "une succession assez vertigineuse d’effets d’annonce, de communication qui donne un peu le tournis par rapport à ce qui est réalisé dans les territoires. On a l’impression que quoi qu’il se passe, il faut toujours être positif", observe Francis Combrouze, qui note "un manque de maturité" du politique à affronter les problèmes du terrain.

"On sent bien que dans les dimensions économiques et sociales du développement durable, il y a de grandes difficultés de dialogue, des blocages. Sur l’emploi, il existe un grand écart entre les estimations qui chiffrent entre 500 000 et 600 000 le nombre d’emplois de la croissance verte tandis qu’en réalité, l’emploi industriel ou de service y compris dans l’environnement ne tient pas ses promesses !"

Lorelei Limousin, pour le RAC, tire un bilan "assez contrasté" des conférences environnementales. Il était "plutôt opportun d’avoir des rendez-vous réguliers qui donnent lieu à des engagements du gouvernement sur des mesures impliquant différents ministères". Reste que la traduction de ces engagements tarde parfois, note-t-elle, comme c’est le cas actuellement avec la PPE, qui n’est "toujours pas soumise à la consultation".

La représentante du RAC affirme avoir eu "l’impression que les décisions prises l’étaient ailleurs" que lors des conférences. "Le cas le plus emblématique" étant celui de l’abandon en 2014 par le gouvernement de la taxe poids lourds, qui avait entraîné le boycott par le RAC de la table ronde sur les transports.

une "foultitude de réunions" sans résultats

Du côté des élus, la proximité du congrès de l’AMF, du 30 mai au 2 juin, n’aidera pas à ce que les maires soient représentés en force durant la conférence, explique à AEF Denis Merville, représentant de l’association au CNTE, ancien médiateur national de l’énergie et maire de Sainneville-sur-Mer en Seine-Maritime. Lui qui n’a assisté "qu’aux deux premières conférences" poursuit sur le même ton que les autres acteurs interrogés : "On ne peut pas dire que ça avance." "On a commencé à travailler sur la transition énergétique en 2012, mais la loi n’a été votée qu’en 2015, après une foultitude de réunions."

Un nombre de réunions dont l’édile s’agace, surtout "au vu de ce qu’il en sort". Il estime que l’État prône la démocratie participative mais n’en respecte pas les règles. "Dans x domaines, nous manquons d’informations, les dossiers nous sont remis sur table… Jamais les maires n’ont été aussi mal traités."

"un rendez-vous obligé pour faire le point"…

Géraud Guibert, président de la Fabrique écologique, ancien directeur de cabinet de l'éphémère ministre de l’Écologie en 2012 Nicole Bricq, qui a notamment été facilitateur en 2013 d’une table ronde sur l’eau (lire sur AEF), est plus nuancé dans son analyse. La conférence environnementale a selon lui obligé les ministres et le président de la République à "faire des annonces" et à donner un programme de travail.

La conférence a en outre "pu se maintenir à un rythme annuel. Ce qui en a fait une sorte de rendez-vous obligé pour faire le point", qui "permet d’exprimer les attentes de chacun, les interrogations, etc."

Et selon lui, les conférences ont su évoluer : "Des améliorations ont été introduites au fil du temps." Les conférences étant désormais "préparées en CNTE, et le projet de conclusions discuté". Après la conférence de 2013, plusieurs voix s’étaient déjà élevées, dont celle du député UDI Bertrand Pancher, contre la "succession de monologues" que représentait la conférence environnementale (lire sur AEF), demandant "un vrai changement de méthode" (lire sur AEF).

… Mais Pas de "vraie négociation"

Mais Géraud Guibert souligne aussi que ces conférences ne reflètent pas une "vraie négociation" entre les parties prenantes, seules des propositions sont discutées. L’absence de cette négociation s’explique selon lui par le fait que certains acteurs, économiques notamment, ne la souhaitent pas, "ils considèrent que ce cadre n’est pas celui de la négociation et que les organisations présentes ne sont pas assez représentatives".

Autre élément bloquant : le fait que dans le dialogue environnemental, il n’existe "pas d’instrument juridique opérationnel qui pourrait manifester de l’accord et de l’engagement des différentes parties sur un dispositif", à l’image des conventions collectives.

Enfin, le troisième point faible de cette conférence environnementale pour Géraud Guibert, et qui en fait peut-être son "échec", concerne le "fond" des débats. "Les conférences environnementales n’ont pas permis de faire avancer de manière satisfaisante les dossiers". Elles seraient donc plus un instrument de communication "qu’un événement qui sur le fond fait avancer les décisions plus rapidement que s’il n’existait pas".

Quelles évolutions?

Après le Grenelle et les conférences environnementales, "on peut imaginer une troisième étape", affirme Géraud Guibert, qui passerait notamment par "des négociations autonomes entre les parties prenantes, pas forcément avec l’État et son calendrier", décrit-il. Il faudrait ainsi "sortir de l’idée d’un rendez-vous annuel, certes utile, mais il serait souhaitable qu’il n’empêche pas que des négociations sectorielles se poursuivent sur tel ou tel sujet, les transports, la santé et l’environnement, la pollution de l’air, etc. alliant l’ensemble des parties prenantes".

Pour Guillaume de Bodard, si la "co-construction" n’est pas possible pour les "sujets très dissensuels", elle l’est pour d’autres. Il cite "la formation, la labellisation RSE, les accords volontaires sectoriels". Mais pour cela, "impossible d’être à 60 autour de la table". "Pour avancer, il faut être 10-12, pas plus. Sinon, cela exacerbe les positions."

Bruno Rebelle propose d’organiser une "conférence sociale et environnementale" car "les deux sujets sont liés" ou alors de faire du CNTE "le maître d’ouvrage". "Un gouvernement doit faire en sorte que de nouvelles pratiques s’installent", ce qu’il a échoué à faire lors de ce quinquennat.

Pour Francis Combrouze, c'est "le contenu" qui est à revoir. Il prend l’exemple du Parlement, où "il existe une succession de cavaliers législatifs et de propositions de loi qui traitent de développement durable, mais sans que ces propositions n’aient été suffisamment débattues au sein du CNTE ! Les institutions étatiques ou parlementaires ne mettent jamais tout sur la table au bon niveau. Cela ne donne aucun crédit à la discussion consultative".

(1) La deuxième lecture en commission doit reprendre au Sénat les 2 et 3 mai prochains avant une discussion publique les 10, 11 et 12 mai.

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Émilie Legendre, journaliste