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Après le remaniement, qui est le ou la président(e) de la COP 21 ?

Qui est le ou la président(e) de la COP 21 ? Laurent Fabius ou Ségolène Royal ? Au lendemain du remaniement ministériel, qui a vu l'intitulé du titre de Ségolène Royal et son périmètre évoluer pour devenir "ministre de l'Environnement, de l’Énergie, de la Mer, chargée des relations internationales sur le climat", l'incertitude est grande et ne devrait être tranchée que dans les prochains jours, par la publication des décrets d'attribution. Si pour une source élyséenne, il est clair que Laurent Fabius ne peut prétendre briguer les deux fonctions de président du Conseil constitutionnel et de président de la COP 21, la nomination de Ségolène Royal à ce poste doit encore être clarifiée. Plusieurs questions se posent également sur le partage des rôles entre ministère de l'Environnement et ministère des Affaires étrangères.

Laurent Fabius rappelle son bilan lors de la passation de pouvoirs

Laurent Fabius, lors de la passation de pouvoirs avec l’ancien Premier ministre Jean-Marc Ayrault, vendredi 12 février 2016, a souligné, dans son "bilan", l'"extraordinaire succès de la COP 21", mais n’a pas mentionné - comme il l’avait fait jusqu’à présent et à plusieurs reprises - sa volonté de rester président. De son côté, Jean-Marc Ayrault a reconnu : "Tu as été l’infatigable artisan de l’accord de Paris et du succès de la COP 21."

Ségolène Royal, nommée "ministre de l’Environnement, de l’Énergie, de la Mer, chargée des relations internationales sur le climat" jeudi 11 février 2016 lors du remaniement, est-elle la nouvelle présidente de la COP 21 ? Dans une interview au Monde, le soir même, elle assurait qu’elle reprenait "la totalité de l’application de l’accord de la COP".

Mais vendredi matin, au sortir d’une réunion des ministres européens de l’Environnement organisée à Paris pour discuter du suivi de la COP 21, la ministre faisait profil bas et semblait laisser entendre que la décision ne lui revenait pas : "Je ne demande rien, j’attends qu’on me dise exactement comment cela va se passer […] Je comprends que cette question soit posée, je pense qu’il y a un débat actuellement qui a lieu. On verra. Il va y avoir des auditions devant les commissions des lois des deux assemblées [jeudi 18 février]. Peut-être aussi que Jean-Louis Debré peut donner un avis puisque c’est l’actuel président du Conseil constitutionnel. Je pense qu’il est en train de regarder les choses. Il faut clarifier les choses pour que nos homologues à l’échelle planétaire puissent être au clair sur les procédures qui seront suivies. J’attends que les décisions soient prises."

La question ne serait pas aussi politique et polémique si elle ne s’inscrivait dans un contexte de rivalité de longue date entre deux "éléphants" du Parti socialiste, ravivée par deux années de préparation de la COP 21. La répartition des portefeuilles avait finalement été tranchée par une communication en conseil des ministres, en janvier 2015, qui avait attribué au ministre des Affaires étrangères la présidence de la COP et la conduite des négociations et à la ministre de l’Écologie, la mobilisation de la société civile et la représentation de la France parmi les parties.

LAURENT FABIUS PEUT-IL CUMULER DEUX FONCTIONS ?

Depuis janvier 2016, le ministre des Affaires étrangères, nommé président de la COP 21 au premier jour de la conférence, le 30 novembre 2015, pour un mandat qui doit durer jusqu’au 7 novembre 2016, assurait son intention de rester aux commandes de la présidence de la COP, malgré les rumeurs qui le disaient partant pour la présidence du Conseil constitutionnel. Dans une interview au Monde début janvier, puis lors de ses vœux à la presse, le ministre affichait son intention de cumuler les deux fonctions. Mercredi 10 février, lors d’une audition devant le Sénat sur la conférence climat, le ministre, dont la candidature venait d’être désignée par François Hollande pour siéger parmi les Sages, expliquait comment il comptait présider la COP et conserver un bureau au Quai d’Orsay pour assurer cette fonction pendant les quelques mois restants (lire sur AEF).

Cumuler les deux fonctions de président du Conseil constitutionnel et de président de la COP 21 n’est pas un problème au regard des règles de la Ccnucc. "Le président de la COP est élu par les parties. Si Laurent Fabius devenait astronaute, il pourrait rester président de la COP, cela ne poserait pas de problème", assure le secrétariat exécutif de la convention climat à AEF. Le problème est donc bien franco-français. Son maintien à ce poste n’a rien d’évident, d’abord au nom du principe de séparation des pouvoirs. Selon une source élyséenne, la question "ne souffre aucune contradiction". "Laurent Fabius a fait un excellent travail mais ne peut pas conserver cette fonction en étant au Conseil constitutionnel. Ségolène Royal reprend l’ensemble du dossier climat, elle devient logiquement présidente de la COP 21", répond-on en substance à AEF.

PEU DE PRÉCÉDENTS DANS L'histoire des négociations

Pour autant, la nomination de Ségolène Royal doit faire l'objet d’une clarification. "C’est le gouvernement français qui décide", indique le secrétariat de la Ccnucc à AEF. Tout changement en cours de mandat du président de la COP doit être notifié au groupe régional auquel appartient le pays (en l’occurrence, il s’agit du groupe "Weog" des pays d’Europe de l’Ouest pour la France) mais le pays n’a pas besoin de son approbation. En revanche, si le gouvernement ne parvenait pas à trouver un candidat pour le poste de président, il pourrait se retourner vers le groupe régional.

Peu de précédents existent dans l’histoire des négociations sur le climat. En novembre 2013, à Varsovie, le ministre de l’Environnement polonais Marcin Korolec avait été démis de ses fonctions de ministre à l’occasion d’un remaniement gouvernemental mais avait été nommé représentant spécial pour le climat du pays et avait conservé ses fonctions de président de la conférence (lire sur AEF). Au Canada, le président de la COP avait changé en cours de mandat, sur décision du gouvernement après des élections qui avaient suivi la conférence de Montréal en 2005. À Copenhague, en décembre 2009, la présidente de la COP 15, la ministre Connie Hedegaard, démissionnaire, avait été remplacée par le Premier ministre Lars Lokke Rasmussen au cours de la conférence.

La question du président de la COP 21 sera tranchée dans les prochains jours par les décrets d’attribution des ministres. Quel que soit le nom du ou de la ministre retenu(e), le changement d’intitulé du ministère de l’Écologie, devenu celui de l’Environnement et l’ajout du périmètre "des relations internationales sur le climat" entraînera quelques changements.

En premier lieu, le choix des termes interroge. Celui de "relations internationales sur le climat" - au lieu des "négociations internationales sur le climat" - tend à indiquer le rôle multilatéral que Ségolène Royal entend jouer, alors que des rumeurs lui prêtaient des prétentions sur le ministère des Affaires étrangères à l’occasion du remaniement.

RETOUR DU CLIMAT AU MINISTÈRE DE L’environnement

Il signifie également que le dossier du climat revient dans l’escarcelle du ministère de l’Environnement, comme il l’était avant 2012, avec une co-tutelle exercée avec le ministère des Affaires étrangères mais sous la responsabilité du ministre de l’Environnement. Ce n’est qu’en vue de la préparation de la COP 21 et avec la nomination de Laurent Fabius (et de Pascal Canfin comme ministre délégué au Développement) en mai 2012 que le quai d’Orsay avait acquis ce dossier.

Dans les faits, l’administration du ministère des Affaires étrangères, sous la direction des biens publics mondiaux et de la sous-direction de l’environnement et du climat, dispose d’une équipe de diplomates sur le sujet. Depuis 2014, en vue de la COP 21, une équipe interministérielle avait été réunie boulevard Saint-Germain à Paris, dans les locaux du ministère de l’Écologie, et rassemblait une soixantaine de fonctionnaires issus des ministères de l’Écologie, des Affaires étrangères, de la Recherche, de l’Agriculture, de l’Intérieur et des Finances. En cours d’année, à l’issue de la COP 22, chaque équipe devrait rejoindre son ministère de rattachement. Mais l'attribution du dossier au ministère de l'Environnement ne réjouit pas les diplomates du Quai d'Orsay, après deux années d'intense mobilisation du réseau diplomatique par Laurent Fabius, qui avait appelé les ambassadeurs de France à l'étranger à "prendre leur bâton de pèlerin" pour porter la question du climat et de la COP 21 dans chacun de leur pays.

La ministre affirme vendredi 12 février qu’il était "important" que les relations internationales sur le climat figurent dans son portefeuille, de même que le mot "environnement". "On a bien vu à la conférence de Paris, ce sont les ministres de l’Environnement [qui étaient réunis], c’est vraiment le concept international". Surtout, "l’écologie, c’est une partie de la science de l’environnement. L’environnement c’est la totalité des relations entre les êtres humains et leur environnement dans tous ses aspects, l’eau, les forêts, océan, etc. Cette articulation-là, j’y tenais beaucoup".

Une autre question peut également se poser. Laurence Tubiana, récemment nommée championne sur le climat, va-t-elle conserver son poste d’ambassadrice sur le climat ? Cette dernière et Ségolène Royal s’entendent peu. Laurence Tubiana, cheville ouvrière de l’accord de Paris, avait été nommée par le ministre des Affaires étrangères en juin 2014 (lire sur AEF).

signature de l’accord le 22 avril

Quoi qu’il en soit, le président de la République, François Hollande, se rendra à New York le 22 avril, pour la signature officielle de l’accord de Paris. Ségolène Royal assure que "la France a la présidence, nous aurons des comptes à rendre, le chef d’État a le souci de voir que le bilan sera au rendez-vous par rapport aux très fortes attentes" apparues lors de la COP. Les "priorités" de la ministre vont "se diriger vers le continent africain et les énergies propres", l’agenda des solutions et la mise en place des coalitions. "Les entreprises attendent qu’on accélère, qu’on fixe un cap clair", affirme-t-elle.

Pour le secrétariat de la Ccnucc, le problème de la présidence de la COP 21 est un problème "français". "Il y a d’autres conflits à résoudre dans le monde, comme la guerre en Syrie par exemple…"

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Aline Brachet, journaliste