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Investissements d’avenir : une mission parlementaire créée sur les difficultés du volet développement durable

Pourquoi les thématiques liées au développement durable sont-elles les principales victimes des redéploiements au sein du programme des investissements d’avenir ? Les modalités de financement sont-elles adaptées ? Quel premier bilan tirer de l’intégration d’un critère d’écoconditionnalité pour certains projets ? Y a-t-il un manque d’appétence des secteurs concernés par la transition écologique à l’encontre de la R&D ? Alors qu’un PIA 3 est en gestation et devrait comprendre un volet environnemental important, c’est à ces questions que souhaitent répondre les députées Eva Sas (écologiste, Essonne) et Sophie Rohfritsch (LR, Bas-Rhin) dans le cadre de leur mission lancée les 2 et 3 février 2016 avec les auditions de la Cour des comptes, du CGI et de l’Ademe. Cette mission devrait se poursuivre tout au long du premier semestre. AEF fait un premier état des lieux.

Lors de son audition mardi 2 février 2016 - la première organisée par la mission - Michèle Pappalardo, coauteure du rapport de la Cour des comptes sur les PIA présenté en décembre dernier, et ancienne présidente de l'Ademe, a commencé par rappeler que dès le rapport Juppé-Rocard de 2009, "le développement durable était bien positionné comme une des priorités des actions qui devaient être financées par le PIA" ; et si pour le PIA 2, "la stratégie [du gouvernement] apparaît moins évidente", "il n’empêche, la transition énergétique et écologique est bien affichée comme un point important".

Si le CGI (commissariat général à l’investissement) dit ne pas pouvoir faire un état de lieux précis des investissements dédiés au développement durable, jugeant notamment impossible de savoir ce qui relève de ce sujet pour les projets de recherche académique, l’Ademe a fait un point sur les projets dont elle est l’opérateur : le fonds démonstrateur de la transition énergétique et écologique et le programme véhicules et transports du futur. Soit 299 projets ont été soutenus depuis 2010, 953 conventions ont été signées, représentant 1 510 M€ en engagements du PIA et 4 158 M€ en coûts totaux, soit un effet multiplicateur de 2,8. François Moisan, directeur exécutif de la stratégie et de la recherche de l’Ademe, a précisé que "178 M€" étaient en cours d’instruction avec une "forte chance d’aboutir".

Quel est l’état des lieux des redéploiements ?

Mais cette priorité affichée n’a pas empêché les redéploiements. Les différentes lois de finances rectificatives du quinquennat ont opéré des redéploiements qui ont grevé de 270 M€ le programme des investissements d’avenir dédié à la transition énergétique et écologique et de 50 M€ celui sur les villes et programmes durables, rappelle ainsi la rapporteure Eva Sas.

"Les programmes les plus affectés par les redéploiements négatifs sont ceux liés à la transition énergétique et écologique" et l’Ademe est "l’opérateur le plus affecté", confirme Michèle Pappalardo, se référant à un tableau du rapport de décembre prenant en compte les redéploiements hors lois de finances :


Mais, précise-t-elle aussitôt : "Il faut aller voir les choses de très près parce qu’un redéploiement portant sur l’Ademe peut consister à mettre des crédits à la BPI, toujours pour travailler pour l’écologie." Ainsi, le travail de la Cour des comptes a montré que parmi les actions créées après les redéploiements, on compte la création d’un Fonds écotechnologies pour 150 M€.

L’Ademe a, de son côté, transmis à la mission les redéploiements liés à ses deux actions :

Quelles sont les explications de ces redéploiements ?

Les appels à projets ouverts en développement durable


  • Initiatives PME – systèmes électriques intelligents (date de clôture : 15 février 2016)
  • Initiatives PME – stockage et conversion de l’énergie (15 février 2016)
  • Initiative PME – biodiversité (22 février 2016)
  • Systèmes électriques intelligents (21 mars 2016)
  • Initiatives PME – énergies renouvelables (21 mars 2016)
  • Fermes pilotes éoliennes flottantes (4 avril 2016)
  • Qualité de l’eau et gestion de la rareté (23 mai 2016)
  • Transports ferroviaires PIA 2 (31 mai 2016)
  • Navires du futur (1er octobre 2016)
  • Véhicule dans son environnement (1er octobre 2016)
  • Route du futur (1er octobre 2016)
  • Logistique et intermodalité (31 octobre 2016)
  • Économie circulaire, recyclage et valorisation des déchets (21 novembre 2016)
  • Projets territoriaux intégrés pour la transition énergétique – prêts aux PME (décembre 2016)
  • Méthodes industrielles pour la rénovation et la construction de bâtiments (30 décembre 2016)
  • Chimie du végétal et matériaux bioresourcés (ouverture le 10 novembre 2016)
  • Cahier des charges ville de demain tranche 2 (15 avril 2017)

Michèle Pappalardo avance plusieurs explications : "Ces sujets ne sont pas les plus travaillés depuis le plus longtemps. Quand on a lancé les programmes PIA, il n’y avait pas forcément dans les tiroirs de quoi répondre. Ce n’est pas une critique. Nous avons regretté à certains endroits que les appels à projets soient très rapidement satisfaits parce qu’il y avait des projets dans les tiroirs." Autre difficulté, la taille des projets : "Ce sont des thématiques où l’on a moins l’habitude de faire de la recherche à grande échelle." Les appels à projet lancés "ne sont pas forcément dans la bonne maille".

Interrogé sur ce point, Thierry Francq, commissaire général adjoint à l’innovation, explique que le CGI "s’est adapté" : "En matière de biodiversité, objectivement, dans le domaine économique, on en est aux balbutiements. Si on avait mis 2 M€ par projet, on n’aurait rien eu. On s’est résolu à financer des projets où l’on apporte de l’ordre de 400 000 euros". Le secteur des déchets a "une rentabilité intrinsèque faible, donc on a réduit l’exigence en termes de remboursement des avances remboursables", explique-t-il encore.

Michèle Pappalardo explique également que la méthode de l’Ademe, qui consiste à rédiger en amont une feuille de route pour avoir une vision globale d’un domaine, "a décalé" de manière "relativement forte" les appels à projets "qui, ensuite, ont été remplis avec succès".

Interrogée par Eva Sas sur le fait que le PIA a été lancé en 2010 et que les entreprises ont eu 5 ans pour s’adapter à cet outil, Michèle Pappalardo estime qu’elles sont en effet en train de le faire. "Même si l’on n’invente pas des programmes de recherche comme cela, je pense notamment aux déchets." Elle dit ne pas être "convaincue que beaucoup de projets ne sont pas financés parce que l’outil est mal adapté, ou parce qu’il est trop en amont, trop en aval ou trop compliqué". "Mais c’est l’intérêt de votre mission" de le vérifier.

Pour Ivan Faucheux, directeur de l’énergie du CGI, il y a bien une "atypicité du financement du développement durable" dans le sens où ce sont "des objets qui s’amortissent sur de très longues durées, avec des intensités capitalistiques très lourdes et avec des choix, s’ils sont mal évalués, qui peuvent être extrêmement lourds pour les entreprises". Pour Thierry Francq, "la prise de risque n’a rien à voir avec le numérique qui ne nécessite pas beaucoup d’investissements au départ". "Le sujet n’est pas de subventionner, c’est de partager le risque. Le plan Juncker est un très bon outil car il vise à réduire les risques."

Pour ses deux actions, l’Ademe reconnaît ne pas être au rythme donné au départ. "Mais il y a trois à quatre fois plus d’appels à projets ouverts qu’au début du PIA", précise Fantine Lefèvre, directrice du PIA. "On travaille à la simplification du process. La photo, on ne la prend pas aujourd’hui, on regarde les perspectives. Il y a des appels à projets très capitalistiques, notamment sur les fermes pilotes hydroliennes."

"Il faut des temps de respiration pour les industriels", juge encore François Moisan : "Il y a deux ans, certaines entreprises nous disaient qu’elles n’avaient plus d’équipes, plus d’ingénieurs. Aujourd’hui, elles reviennent."

Quel est l’état des lieux par secteur ?

Michèle Pappalardo note que "sur les déchets, la recherche n’est pas extrêmement développée", et que sur les bâtiments, "à un moment, la grande complexité de contractualisation sur le retour sur investissement a pu refroidir quelques-uns", même si ces éléments ont depuis été simplifiés. Pour ce dernier secteur, Fantine Lefèvre, directrice des investissements d’avenir de l’Ademe, met également en avant la "difficulté d’introduire de l’innovation dans un appel d’offres public".

"Ce sont des secteurs qui n’ont pas une grande appétence pour le risque et le secteur de la R&D."

Thierry Francq estime pour sa part que le PIA "a consacré un doublement des crédits d’aide à la R & D" dans le domaine de l’énergie "par rapport à la tendance ultérieure" : "Il est évident qu’il faut que l’industrie suive puisqu’on ne finance jamais à 100 %. Il s’agit de croiser les critères d’intérêt écologique avec les capacités des industries. Ce sont des investissements assez lourds, des secteurs qui n’ont pas une grande appétence pour le risque et le secteur de la R&D. Le PIA doit tirer cet effort, il le fait progressivement."

Hydroliennes et smart grids, points forts de la France en innovation

Selon l’Ademe, le PIA a permis de faire émerger la filière hydrolienne, avec deux acteurs industriels, Alstom et DCNS "très parties prenantes".

La France est également "au premier plan mondial avec le Japon" s’agissant des smart grids.

Jean-Luc Moullet, directeur de l’industrie au CGI, revient lui sur la consommation "relativement faible" du programme des véhicules du futur" : "La somme allouée en premier lieu a été excessive par rapport aux besoins de la profession. Le deuxième constat, c’est que l’on fait face à une profession qui apprend à travailler ensemble." La segmentation du premier appel à projet étant "un peu trop fine", l’appel à projet suivant a été "très large" permettant de "mettre au jour des projets intéressants". Le directeur rappelle en outre que PSA a été "interdit d’aides publiques de 2013 à 2015".

S’agissant du ferroviaire, "difficile à financer", Thierry Francq précise qu’il ne s’agit pas d’une spécificité française : c’est un "désert" mondial au niveau de la R&D.

Les redéploiements étaient-ils justifiés ?

Michèle Pappalardo rappelle que "l’objectif du CGI est de faire en sorte que les crédits du PIA soient engagés le plus vite possible. Quand il a des crédits d’un côté et des demandes urgentes, il propose des redéploiements".

L’écoconditionnalité fonctionne-t-elle ?

La sélection de la moitié des projets en fonction d’un critère d’écoconditionnalité, annoncée lors du lancement du PIA 2 par Jean-Marc Ayrault, alors Premier ministre, n’est "pas complètement au point", considère la magistrate de la Cour des comptes. La définition est "assez floue". La difficulté de sa mise en œuvre révèle peut-être "un problème de culture" : "Certains opérateurs ne savaient pas du tout de quoi ils allaient bien pouvoir parler ou ils mettaient en avant que ça allait encore tout compliquer. Ce n’est pas faux."

Thierry Franck explique que cela a été mis en place "sur un certain nombre de programmes, mais pas tous : sur la recherche amont, c’eût été difficile ; sur la défense, un certain nombre d’actions s’y prêtaient mal. Mais sur les actions industrielles, avec l’aide du CGDD, ont été mis en place ces critères qui seront évalués. […] dans beaucoup de dossiers, ils sont naturels. Quand on parle d’industrie du futur, on veut la rendre plus compétitive, l’un des éléments est de réduire la consommation".

Le PIA a-t-il financé la seule innovation ?

Les différents auditionnés sont revenus sur le fait que le gouvernement avait obligé le CGI à financer des projets non innovants dans le cadre du PIA, ce qui lui a été notamment reproché par la Cour des comptes. En matière d’environnement, cela concerne un appel à projets sur les transports en commun en site propre en 2011, ainsi que le financement de bornes de recharges électriques au profit des collectivités locales. L’Ademe précise pour ce dernier programme que 60 M€ ont été dépensés jusqu’à présent sur un montant de 150 M€.

À noter qu’une partie des crédits du PIA annulés en environnement a été décidée au bénéfice de la Défense, non pour financer des projets innovants, mais pour se substituer à des crédits du budget général.

Les relations entre les acteurs sont-elles bonnes ?

Ni le CGI ni l’Ademe n’ont commenté l’état de leurs relations. Seule Michèle Pappalardo s’est risquée à assurer que les deux avaient réussi à "trouver un modus vivendi" après un début difficile, lié au fait que "la méthode de l’Ademe n’était pas complètement en phase" avec les attentes du CGI.

S’agissant des relations entre l’Ademe et Bpifrance, elle a expliqué qu’il y avait "un débat" entre eux sur le financement des actions et des programmes, la première étant un expert technique et la seconde un expert en financement. "Sur un certain nombre de sujets, il y a des discussions pour savoir s’il vaudrait mieux avoir l’expertise en financement ou l’expertise technique. C’est assez difficile à résoudre dans l’absolu, sachant que quand la BPI finance, elle associe l’Ademe. C’est un sujet un peu sensible et à surveiller."

"Finalement, ce qui va émerger en France, ce seront les opérations innovantes les plus sures"

François Moisan a évoqué la différence de perception de l'Ademe avec la banque publique d’investissement : "On le voit à travers le fonds écotechnologies, où la BPI a une thèse d’investissement très prudentielle. Je pense que la BPI trouve qu’elle a tout à fait rempli son rôle parce que certaines sociétés dans laquelle elle a investi sont maintenant cotées en bourse. Donc, il y a eu un succès financier. La logique du fonds est d’avoir un retour sur investissement. De notre point de vue, la règle prudentielle a été très prudentielle. Nous voyons plus ses interventions comme une intervention de politique publique et de politique industrielle. […] Finalement, ce qui va émerger en France, ce seront les opérations innovantes les plus sures. Côté Ademe, on voit les objectifs de la transition énergétique qui découlent de la COP 21 et qui de toute façon à terme s’imposeront à nous. La prise de risque n’est pas forcément la même tout en restant avisée."

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Claire Avignon, journaliste