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Réforme territoriale : le bilan 2015 et ce qui attend les collectivités et les services déconcentrés de l’État en 2016

L’année 2015 a été marquée par l’adoption des deux derniers volets de l’Acte III de la Décentralisation. Après la loi Maptam du 27 janvier 2014 relative aux métropoles, la loi relative à la délimitation des régions a été promulguée le 16 janvier 2015, celle portant nouvelle organisation territoriale de la République l’ayant été le 7 août, à l’issue de plus de six mois d’intenses débats parlementaires sur les compétences des collectivités territoriales et le seuil démographique des intercommunalités. L’année 2016 va être celle de la concrétisation avec, au 1er janvier, le passage de 22 à 13 régions métropolitaines, la création des métropoles du Grand Paris et d’Aix-Marseille, une nouvelle répartition des compétences entre régions, départements et bloc communal. Liés à la nouvelle carte des régions, les services régionaux de l’État vont également être réorganisés.

RÉFORME TERRITORIALE


La France compte quatre échelons administratifs locaux qui se partagent des compétences : 36 700 communes, 2 600 intercommunalités, 101 départements et 22 régions métropolitaines et quatre Outre-mer. "Cet empilement des échelons d’administration, les compétences partagées et les financements croisés sont souvent résumés par l’expression 'millefeuille territorial'. Cette organisation est souvent illisible pour le citoyen et nuit à l’efficacité de l’action publique des territoires. Une importante réforme territoriale portée par le chef de l’État entend transformer pour plusieurs décennies l’architecture territoriale de la République. En jeu, la baisse des dépenses publiques et une meilleure prise en compte des besoins citoyens", explique le gouvernement sur son site.

Lancé fin 2012, l’Acte III de la Décentralisation, finalement divisé en trois projets de loi au lieu d’un seul, vise donc à simplifier l’architecture territoriale tout en réalisant des économies. Ces deux objectifs ont donné lieu à de vives polémiques, notamment lors des débats parlementaires, l’opposition reprochant au gouvernement de traiter le découpage régional avant la répartition des compétences entre collectivités et remettant en cause les économies visées. Sur ce point, le secrétaire d’État à la Réforme territoriale, André Vallini, après avoir évoqué entre 12 et 25 milliards d’euros d’économies, table désormais sur 3,35 milliards à 3,58 milliards d’euros de moindres dépenses par an sur 5 à 10 ans (lire sur AEF), dont 1,75 à 2,25 milliards d’euros liés à la constitution des nouvelles régions qui passent de 22 à 13 au 1er janvier 2016 (économies d’échelles et économies induites par la réorganisation des services régionaux).

• La loi Maptam

Premier volet de la réforme territoriale, la loi de modernisation de l’action publique et des métropoles du 27 janvier 2014 prévoit la création de 13 métropoles dont 11 ont officiellement vu le jour le 1er janvier 2015 : Bordeaux, Brest, Grenoble, Lille, Lyon, Montpellier, Nantes, Rennes, Rouen, Strasbourg et Toulouse (lire sur AEF). Les métropoles du Grand Paris et d’Aix-Marseille vont, elles, voir le jour au 1er janvier 2016 (lire sur AEF).

La loi Maptam prévoit initialement que les métropoles exercent de plein droit certaines compétences en lieu et place des communes (développement économique, politique locale de l’habitat, gestion des services d’intérêt collectif…), des départements (aide sociale et d’insertion et voirie et promotion à l’étranger du territoire notamment à partir de 2017), et des régions (développement économique ou lycées notamment).

La loi NOTRe a apporté quelques modifications à ces dispositions ainsi qu’à celles relatives à la MGP (Métropole du Grand Paris) créée au 1er janvier 2016. Elle prévoit ainsi un renforcement des compétences des régions en matière de développement économique en tenant compte des métropoles (une délégation est possible en faveur de la métropole de Lyon). Celles-ci participeront ainsi, avec les intercommunalités, à la définition des orientations régionales sur toutes les dimensions du développement économique. Une dérogation est par ailleurs prévue pour les métropoles "leur permettant en cas de désaccord avec la région de définir leur propre document d’orientations".

• La loi relative à la carte des régions

Deuxième volet de la réforme territoriale, la loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral prévoit la réduction du nombre de régions métropolitaines de 22 à 13 à compter du 1er janvier 2016 (1). Seize régions actuelles vont fusionner en sept grands nouveaux ensembles : Alsace, Champagne-Ardenne et Lorraine ; Aquitaine, Limousin et Poitou-Charentes ; Auvergne et Rhône-Alpes ; Bourgogne et Franche Comté ; Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées ; Nord-Pas-de-Calais et Picardie ; Basse-Normandie et Haute-Normandie. Les autres régions restent inchangées.

La fixation définitive du nom des nouvelles régions ainsi que du choix de leur chef-lieu (sièges des préfectures de région, lire ci-dessous) seront adoptés dans une résolution unique par les conseils régionaux, avant le 1er juillet 2016 après avis du gouvernement. Par dérogation, Strasbourg a été d’ores et déjà désigné chef-lieu de la région Alsace-Champagne-Ardenne-Lorraine.


• La loi NOTRe relative aux compétences

L’examen au Parlement de la loi NOTRe du 7 août 2015 (3e volet de la réforme territoriale), commencé en décembre 2014 avant l’adoption définitive de la loi relative à la nouvelle carte des régions, a nécessité plus de six mois de débats (30 jours de séance publique en tout), les deux chambres modifiant systématiquement le texte. En tout, 1 000 amendements ont été adoptés sur 5 000 examinés. Finalement, contre toute attente, députés et sénateurs sont parvenus à un compromis en CMP début juillet (lire sur AEF), s’accordant notamment sur le seuil démographique de création des intercommunalités porté de 5 000 habitants à 15 000 habitants, contre 20 000 prévus initialement, avec des dérogations élargies.

En outre, ce texte supprime la clause de compétences générale pour les régions et les départements et modifie la répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités territoriales (lire sur AEF). Désormais :

  • les régions auront compétence sur le développement économique, l’aménagement du territoire, la gestion des programmes européens, la formation professionnelle, l’apprentissage et l’alternance, la gestion des lycées et les transports hors agglomération (transport interurbain par car, transport scolaire, TER, etc.). En matière de développement économique, les régions devront élaborer un SRDEII qui sera soumis à la validation du préfet (lire sur AEF). Le conseil régional est seul compétent pour définir les régimes d’aides aux entreprises. Par ailleurs, les compétences des régions en matière de coordination des acteurs locaux du service public de l’emploi (missions locales, maisons de l’emploi, Plie, Cap emploi…) sont renforcées sans pour autant aller jusqu’à la régionalisation du SPE que souhaitaient les sénateurs et que revendiquent les régions (lire sur AEF) ;
  • les départements assureront la gestion des collèges, des routes et l’action sociale ;
  • les intercommunalités géreront, à compter de janvier 2017, la collecte et le traitement des déchets, la promotion touristique, les aires d’accueil des gens du voyage, et, à terme, l’eau et l’assainissement ;
  • les régions et les départements auront des compétences partagées en matière de culture, sport, tourisme, langues régionales.

Enfin, la loi prévoit la création de maisons de services au public pouvant "rassembler des services publics relevant de l’État, des collectivités territoriales ou de leurs groupements, d’organismes nationaux ou locaux chargés d’une mission de service public ainsi que les services nécessaires à la satisfaction des besoins de la population". Sont notamment concernés Pôle emploi, l’Assurance maladie, la CAF, la MSA, la Poste et GrDF. Une convention-cadre sera conclue par les participants pour chaque maison. Le gouvernement vise 1 000 maisons de service au public d’ici à 2016 dont 500 hébergeant des bureaux de poste.

Le 22 décembre dernier, le gouvernement a adressé à tous les préfets deux circulaires détaillant respectivement "les effets conjugués de la suppression de la clause de compétence générale des départements et des régions, de l’encadrement des cofinancements, et de l’incitation à une meilleure coordination des politiques publiques au sein de la CTAP" et "les effets en matière de développement économique" et précisant les notions de "chef de file" et de délégation de compétences (lire sur AEF). Un échéancier de la mise en application de la loi a aussi été mis en ligne fin octobre (lire sur AEF).

RÉORGANISATION RÉGIONALE DE L’ÉTAT


Le plan "Préfectures nouvelle génération"


Présenté en juin par le ministre de l’Intérieur, le plan "Préfecture nouvelle génération" doit être mis en œuvre à partir de janvier 2017. Bernard Cazeneuve a fait un point d’étape le 16 décembre en Conseil des ministres (lire sur AEF).

Conçu dans le cadre de la revue des missions de l’État mais lié à la réorganisation territoriale de l’État, il aura un impact sur les personnels, son objectif étant de "dégager des marges de manœuvre et de redéployer les effectifs des préfectures vers quatre missions prioritaires" (coordination territoriale des politiques publiques, contrôle de légalité des collectivités locales, sécurité, et lutte contre la fraude).

• Les objectifs et les enjeux

Alors que le gouvernement de Jean-Marc Ayrault avait fait le choix de ne pas relancer de réforme des services déconcentrés de l’État, la Réate déployée lors du précédent quinquennat n’étant pas encore complètement digérée, Manuel Valls a décidé de s’y atteler, la refonte de la carte des régions rendant nécessaire une réorganisation de l’administration territoriale de l’État et un renforcement de la déconcentration.

Partant, le gouvernement a présenté sa feuille de route en la matière en mars 2015, annonçant une réorganisation des services régionaux de l’État "simultanément" à la mise en place de la nouvelle carte des régions (lire sur AEF). Après que la mission de préfiguration sur la nouvelle organisation des services régionaux de l’État, fondée sur la fusion Bourgogne-Franche Comté, a rendu son rapport (lire sur AEF), le ministre de l’Intérieur, Bernard Cazeneuve, a nommé les sept préfets préfigurateurs chargés de mener à bien la réforme (les préfets des régions Alsace, Aquitaine, Bourgogne, Midi-Pyrénées, Haute-Normandie, Nord-Pas-de-Calais et Rhône-Alpes) et fixé les chefs-lieux provisoires des sept futures grandes régions en avril (lire sur AEF). Une charte de la déconcentration a par ailleurs été adoptée par le gouvernement en mai (lire sur AEF).

• Les grandes étapes de la réforme

Jusqu’en décembre, ces préfets préfigurateurs ont calé les macro-organigrammes puis les micro-organigrammes des services régionaux à savoir les cinq directions régionales du périmètre dit "Réate" (Direccte, Draaf, Drac, Dreal, DRJSCS), les DRFIP, les directions régionales de l’Insee et les Sgar, des directeurs généraux d’ARS préfigurateurs et des recteurs coordonnateurs ayant été nommés par ailleurs. Cette réorganisation se fera selon une logique "multi-sites" (lire sur AEF) afin de maintenir des unités de proximité hors des chefs-lieux, celui-ci étant assuré par un renforcement de l’échelon départemental (lire sur AEF). À noter que le périmètre des services interrégionaux (Pôle emploi, réseau de l’administration pénitentiaire, zones de défense, Ademe…) s’adaptera aussi aux nouvelles régions.

Après le calage en juillet des macro-organigrammes, les préfets préfigurateurs ont rendu leurs micro-organigrammes et les études d’impact fin octobre au gouvernement pour validation avant de les soumettre aux instances consultatives (lire sur AEF). C’est micro-organigrammes étaient particulièrement attendus par les agents puisqu’ils précisent l’organisation des services. En tout, se sont tenus depuis mi-novembre pas moins de 130 CT et CHSCT. Le résultat des votes des comités techniques s’est avéré mitigé (lire sur AEF), les syndicats étant critiques sur la réforme, en particulier sur la création de directions hybrides, les DRDJSCS (lire sur AEF). En tout, les 144 services actuels de l’État (Direccte, Draaf, Drac, Dreal, DRJSCS, directions de l’Insee, DRFIP, Sgar et ARS) seront regroupés en 63 nouvelles entités.

Ces étapes franchies, plusieurs textes réglementaires ont été publiés. Outre une circulaire réorganisant les Sgar (lire sur AEF), un décret du 17 décembre 2015 porte diverses mesures d’adaptation concernant l’organisation et le maintien de l’action de l’administration territoriale de l’État dans le cadre de la fusion de certaines régions au 1er janvier 2016 (lire sur AEF). Par ailleurs, une note présentée aux organisations syndicales en novembre fixe les principes généraux du processus d’affectation des agents (lire sur AEF).

Enfin, dernière étape avant le grand saut, Bernard Cazeneuve a nommé en Conseil des ministres le 16 décembre les préfets "définitifs" des nouvelles régions, dont cinq étaient déjà préfets préfigurateurs (lire sur AEF). Ces préfets nommeront les nouveaux directeurs régionaux dès le 3 janvier après quoi les micro-organigrammes des nouveaux services pourront être signés. Ces préfets rencontreront ensuite le Premier ministre qui leur a demandé d’élaborer, avant l’été 2016, un projet stratégique de l’État en région pour la mise en œuvre, sur deux ans, des politiques publiques prioritaires.

LES CONSÉQUENCES SUR LES AGENTS

La création des métropoles

La loi Maptam comprend, dans son titre III, plusieurs dispositions relatives aux transferts d’agents et à la compensation des transferts de compétences. Sont concernés les agents de l’État (transferts de services déconcentrés) ainsi que les agents territoriaux. Ces dispositions prévoient que les emplois (pourvus au 31 décembre de l’année précédant l’année du transfert) des services ou parties de services de l’État transférés aux collectivités locales sont soit transférés, soit mis à disposition, "sous réserve que leur nombre global ne soit pas inférieur à celui constaté le 31 décembre 2012".

Dans les deux ans suivant la publication des décrets en Conseil d’État fixant les transferts définitifs des services, les agents de l’État exerçant leurs fonctions dans un service transféré à une collectivité locale peuvent opter soit pour le statut de fonctionnaire territorial, soit pour le maintien du statut de fonctionnaire de l’État. Ceux ayant opté pour la territoriale sont intégrés dans un cadre d’emploi de la fonction publique territoriale ; ceux souhaitant conserver leur statut sont placés en position de détachement auprès de la collectivité dont relève désormais leur service. Ceux qui n’auront pas usé de leur droit d’option à temps seront placés en position de détachement sans limitation de durée.

En ce qui concerne les agents territoriaux de la commune et du département de Paris destinés à être intégrés dans la MGP, il est prévu qu’une ou plusieurs conventions soient conclues entre les collectivités concernées et que les agents dont le service est transféré à la métropole soient mis à disposition de celle-ci.

Lors de la présentation des nouvelles métropoles, en janvier 2015, Marylise Lebranchu avait assuré que "très peu d’agents ser[aie]nt contraints à la mobilité", le gouvernement évoquant entre 500 et 1 000 personnes concernées à terme par des transferts et des mises à disposition. Mais les modalités de transferts créent des remous, en particulier à Lyon et Bordeaux. Par ailleurs, selon le rapport d’impact de la création de la MGP et des EPT sur les personnels présenté par la mission de préfiguration de la MGP en septembre 2015 (lire sur AEF), 3 000 agents sur les 7 000 employés aujourd’hui par les 19 intercommunalités de la MGP seront concernés par un changement de périmètre.

• La création des nouvelles régions et la loi NOTRe

La fusion de 16 régions en sept nouveaux ensembles devrait avoir des conséquences sur les agents territoriaux, l’objectif étant de réduire les coûts en mutualisant certains services et fonctions. La loi NOTRe comporte quant à elle des dispositions relatives à la situation des personnels des services communs et au transfert des services et des personnels (articles 72 et 114). Elle prévoit notamment que lorsqu’une intercommunalité restitue une compétence aux communes membres, "il est mis fin de plein droit à la mise à disposition des fonctionnaires et agents territoriaux non titulaires" concernés.

Par ailleurs, le fonctionnaire territorial qui ne peut être affecté dans son administration d’origine aux fonctions qu’il exerçait avant reçoit, après avis de la CAP compétente, une affectation sur un emploi que son grade lui donne vocation à occuper. Par ailleurs, les fonctionnaires de l’État détachés à la date du transfert auprès du département et affectés dans un service transféré à une collectivité territoriale sont, pour leur part, placés en position de détachement auprès de cette collectivité pour la durée de leur détachement restant à courir.

• La réorganisation régionale de l’État

Le 16 décembre en Conseil des ministres, Manuel Valls a confirmé les chiffres communiqués en novembre aux syndicats de fonctionnaires (lire sur AEF), à savoir 2 000 mobilités dont 500 géographiques et 500 fonctionnelles "dans les trois ans qui viennent" qui concerneront essentiellement des emplois de directeurs et de chefs de service. La réorganisation des services régionaux de l’État va en effet donner lieu à un véritable mercato.

À ce jour, neuf postes de préfets de région, neuf postes de DRFIP des anciennes régions et 63 postes de directeurs régionaux ont été supprimés. Quant aux préfets de régions dont les postes disparaissent, soit ils partent à la retraite, soit ils ont été nommés sur d’autres postes (IGF, CGI…). S'agissant des directeurs régionaux, l’idée est de tous les reclasser d’ici à la mi-janvier, certains passant par exemple d’une fonction de directeur régional à un poste de directeur adjoint ou de Sgar.

LES MESURES D’ACCOMPAGNEMENT


Depuis début septembre, plusieurs textes réglementaires, soumis aux instances consultatives, ont été pris afin d’assurer, dès le 1er janvier 2016, l’accompagnement des agents touchés par la réforme territoriale et la réorganisation des services déconcentrés de l’État.

• Pour les agents concernés par la réforme territoriale

Plusieurs mesures d’accompagnement pour les agents affectés par la réforme territoriale ont été publiées dès été dernier. Deux décrets relatifs à l’attribution d’une "indemnité de mobilité à certains agents de la fonction publique territoriale" sont entrés en vigueur le 1er août 2015 (lire sur AEF). Le premier autorise les collectivités territoriales et leurs établissements publics à attribuer une indemnité de mobilité aux agents contraints à une mobilité. Le second fixe les plafonds de cette indemnité en fonction de l’éloignement du nouveau lieu de travail (de 1 600 euros à 15 000 euros).

• Pour les agents affectés par la réorganisation régionale de l’État

Concernant la réorganisation territoriale de l’État, le gouvernement s’était engagé en juillet à adopter et publier toutes les mesures d’accompagnement RH annoncées au printemps avant le 10 septembre (lire sur AEF). Un premier décret a été publié en août. Il prévoit plusieurs "mesures d’accompagnement" pour les "fonctionnaires occupant certains emplois" (lire sur AEF). À la rentrée, après la publication le 6 septembre des textes relatifs au nouveau dispositif indemnitaire pour les agents des services régionaux de l’État contraints à une mobilité géographique (lire sur AEF), et la présentation de la "feuille de route d’accompagnement RH" du gouvernement (lire sur AEF), Marylise Lebranchu, a adressé le 10 septembre aux ministres et préfets de région trois circulaires concernant l’accompagnement des agents des services régionaux de l’État (lire sur AEF).

Parallèlement, un décret et un arrêté relatifs au nouveau dispositif indemnitaire prévu pour accompagner les agents des services régionaux de l’État contraints à une mobilité géographique sont entrés en vigueur le 7 septembre (lire sur AEF). Ce dispositif prévoit la création d’une "prime d’accompagnement de la réorganisation régionale de l’État" (Parre) assortie d’un complément à la mobilité du conjoint, une adaptation de l’indemnité de départ volontaire, et l’extension du bénéfice de l’indemnité d’accompagnement à la mobilité. Un arrêté précisant la liste des services concernés a été publié le 28 décembre (lire sur AEF). Enfin, une note d’information présentée aux syndicats de fonctionnaires en novembre, qui décline la "feuille de route RH", pose les grands principes de pré-positionnement et d’affectation des agents qui intégreront les services déconcentrés réorganisés (lire sur AEF).

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Clarisse Jay, journaliste