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De Rio à Paris, en passant par Copenhague : retour sur 21 ans de négociations sur le climat

La conférence des parties à la convention climat, la 21e du nom, qui sera organisée à Paris du 30 novembre au 11 décembre 2015 viendra marquer l’histoire des négociations sur le climat à plus d’un titre. Si la conférence a pour but de parvenir à un "accord historique" incluant l’ensemble des 196 parties à la Ccnucc et si "l’humanité est en jeu", comme aime à le souligner François Hollande, la COP 21 marquera surtout la fin de l’ère Kyoto et ouvrira un nouveau cycle de négociations. AEF fait le récit de 21 ans de négociations climat, plus particulièrement la séquence allant de Copenhague à Lima, couverte tout du long par la rédaction Développement durable.

21 ans de négociations sur le climat

  • 1988 : création du Giec
  • 1992 : conférence de Rio
  • 1995 : première conférence des parties à Berlin
  • 1997 : conférence de Kyoto
  • 2001 : conférence de Marrakech
  • 2007 : conférence de Bali
  • 2009 : conférence de Copenhague
  • 2010 : conférence de Cancun
  • 2011 : conférence de Durban
  • 2012 : conférence de Doha
  • 2013 : conférence de Varsovie
  • 2014 : conférence de Lima
  • 2015 : conférence de Paris

La conférence de Paris de 2015 devrait marquer la fin d’un cycle, entamé à Copenhague en 2009 : celui de l’après-Kyoto.

De Rio à Kyoto. Retour en arrière. L’histoire des négociations sur le climat débute en 1992 lors du sommet de la Terre de Rio. Trois conventions sur l’environnement y sont signées, bientôt ratifiées par de nombreux pays : sur le climat (la Ccnucc), sur la diversité biologique (la CBD) et sur la désertification. La première, dans la foulée du premier rapport du Giec publié en 1990, prendra bientôt le pas sur ses deux conventions cousines, aussi bien dans le monde politique, médiatique que militant.

La convention entre en vigueur en mars 1994 et les parties membres se réunissent à Berlin pour la première conférence des parties en 1995, dit COP 1, avec pour mandat de trouver un accord sur le climat d’ici 1997.

Deux ans plus tard, à Kyoto, est conclu le protocole du même nom. Il divise le monde en deux : d’un côté les 37 pays développés, listés dans "l’annexe I" du texte, et de l’autre les pays en développement ; une division du monde qui prévaut encore aujourd’hui et à laquelle sont fortement attachés les pays en développement. Le protocole de Kyoto fixe aux pays développés un objectif chiffré collectif (réduire de 5 % les émissions de gaz à effet de serre sur la période 2008-2012 par rapport à 1990) assortis d’objectifs individuels différenciés portant sur six gaz à effet de serre (1) : ils vont d’une réduction de 8 % pour certains (Allemagne, Espagne, Italie, Royaume-Uni, etc.) à une limitation de la hausse de 10 % pour l’Islande et de 8 % pour l’Australie. La France, mettant en avant son parc nucléaire peu émetteur de gaz à effet de serre, s’engage à stabiliser ses émissions, les États-Unis à baisser leurs émissions de 7 %.

Il faut attendre la conférence de Marrakech en 2001 pour que l’ensemble des règles de mise en œuvre du protocole soient négociées, notamment sur les échanges de permis d’émissions entre pays, les mécanismes de flexibilités (mécanisme de développement propre et mise en œuvre conjointe) et les sanctions. En 2005, le nouveau président des États-Unis Georges Bush annonce qu’il ne ratifiera pas le protocole. Le protocole n’entre en vigueur qu’en 2005, à la suite de la ratification de la Russie en 2004 et selon la règle qui nécessite que les signataires représentent 55 % des émissions mondiales en 1990. Les parties au protocole se réunissent pour la première fois à Montréal en 2005 lors de la "MOP" ("meeting of the parties" pour le protocole de Kyoto) qui se tient en parallèle de la COP ("conference of the parties").

La question de la poursuite du protocole de Kyoto au-delà de 2012 (fin de la première période d’engagement) se pose rapidement. C’est l’objet de la conférence de Bali en 2007 qui fixe une feuille de route et crée un nouveau groupe de travail dans le but de trouver un accord à Copenhague en 2009.

Copenhague. La conférence de Copenhague se solde par un échec à plus d’un titre. Elle s’ouvre en décembre 2009 sur un texte de près de 200 pages que les négociateurs, puis les ministres, puis les chefs d’État invités à conclure la conférence, ne parviennent pas à synthétiser. Un groupe d’une trentaine de chefs d’État se réunit alors dans la dernière ligne droite pour écrire un accord politique, essentiellement dicté par la Chine, l’Inde et les États-Unis à l’Union européenne et aux autres pays. L’accord est rejeté le lendemain par l’assemblée plénière des parties qui "prend note" de l’accord mais ne l’adopte pas.

L’accord de Copenhague mentionne pour la première fois l’objectif de limiter le réchauffement à 2 °C à la fin du siècle. Il fixe aux pays développés la date limite du 31 janvier 2010 pour annoncer des objectifs de réduction d’émissions pour 2020. Il entérine plusieurs mesures sur le financement de la lutte contre le changement climatique par les pays développés : création du Fonds vert, objectif des 100 milliards de dollars versés par les pays développés aux pays en développement à partir de 2020 et versement de 30 milliards de dollars répartis sur les années 2010, 2011 et 2012, dans le cadre de "financements précoces" ou "fast start".

AEF y était : lire le récit de l’accord et les principales décisions

De Cancun à Durban. Un an plus tard, la conférence de Cancun en 2010 a essentiellement pour mission de sauver le processus onusien mis à mal par la conférence de Copenhague et les critiques sur le mode de gouvernance. L’accord adopté "rapatrie" dans le processus onusien les principales décisions de l’accord politique de Copenhague et formule plusieurs mesures : reconnaissance de l’objectif des 2 °C mais aussi de celui de 1,5 °C, idée d’un pic des émissions mondiales mais sans date, création d’un comité pour l’adaptation, inventaire des émissions tous les deux ans pour les pays développés et registre des actions envisagées (appelées "namas") pour les pays en développement, lancement du mécanisme Redd+ sur la déforestation, objectif de 100 milliards de dollars en 2020 et de 30 milliards entre 2010 et 2012, création d’un mécanisme de transfert de technologies. L’accord de Cancún note aussi la poursuite du travail en vue de trouver une seconde période au protocole de Kyoto.

Lire sur AEF le récit de l’accord de Cancun et les principales décisions

Durban. La conférence qui se déroule en Afrique du Sud se conclut au petit matin du dimanche 11 décembre 2011. Une coalition formée entre l’Union européenne, les pays africains et les pays les moins avancés arrachent aux pays émergents, à l’Inde en première ligne et aux grands émetteurs dont les États-Unis, la promesse d’un accord mondial sur le climat en 2015. Les négociateurs rempilent donc pour un nouveau cycle de quatre ans. Les négociateurs établissent un nouveau groupe de travail ("la plateforme de Durban", aussi appelée ADP en anglais) chargée de travailler entre 2012 et 2015 à un nouvel accord. Cet accord sera "applicable par tous" à partir de 2020, devra prendre la forme d’un "protocole", d’un "autre instrument juridique" ou d' "un accord avec force juridique sous la convention".

L’accord de Durban prend note de l’écart entre les promesses de réduction d’émissions et les engagements requis pour limiter le réchauffement à 1,5 °C ou 2 °C et décide d’un processus pour "relever l’ambition". Il précise la gouvernance du Fonds vert pour le climat et lance le comité pour l’adaptation créé à Cancun. Enfin, il prend note de l’amendement déposé pour créer une seconde période au protocole de Kyoto de 2013 à 2017 ou 2020.

Lire le récit de l’accord et les principales décisions de Durban sur AEF

Quelques jours après la fin de la conférence, le Canada, qui n’a pas respecté ses engagements chiffrés sous la première période, annonce qu’il quitte le protocole de Kyoto. Quelques mois plus tard, le Japon puis la Nouvelle-Zélande indiquent qu’ils ne participeront pas à la seconde période d’engagement.

De Durban à Paris. L’accord de Doha conclu en décembre 2012 esquisse un calendrier de travail d’ici 2015. Il ne poursuit pas le programme de fast start, alors que les pays en développement réclamaient 60 milliards de dollars sur la période 2013-2015, mais invite les pays développés à poursuivre leurs efforts de financement vers la somme de 100 milliards de dollars à horizon 2020. La question des pertes et préjudices, liés aux incidences du changement climatique (ouragans, vagues de chaleur, élévation du niveau de la mer, désertification), fait son apparition dans les débats pour la première fois. L’accord crée un amendement au protocole de Kyoto ouvrant une seconde période d’engagement du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2020, qui ne couvre que 36 pays développés dont les 27 pays européens et 15 % des émissions mondiales environ. Une limite de transferts des excédents de crédits ("air chaud") de la première à la seconde période est fixée après de multiples tractations politiques avec la Biélorussie, l’Ukraine et le Kazakhstan.

Lire le récit de l’accord et les principales décisions sur AEF

Lors de la conférence de Doha, la France présente sa candidature pour accueillir la COP 21 en 2015. Elle est la seule. Ban Ki-moon propose d’organiser un sommet des chefs d’État sur le climat en septembre 2014 à New York.

La conférence de Varsovie de novembre 2013 entérine pour la première fois le principe d' "INDC" ou de "contributions nationales" que les pays devront soumettre "bien avant" la conférence de 2015 et "dès le premier trimestre 2015 pour les parties prêtes à le faire". Il crée un mécanisme de travail sur les pertes et préjudices ; il éclaircit les liens entre le Fonds vert et la conférence des parties et demande au Fonds d’assurer un équilibre entre atténuation et adaptation.

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La conférence de Lima, la dernière avant Paris, en décembre 2014, porte en grande partie sur le contenu et la portée des contributions nationales. Les parties ne s’entendent pas sur le contenu précis des documents (période, secteurs couverts et méthodologie) et laissent l’exercice ouvert. L’idée d’une "revue" des contributions au cours de l’année disparaît au profit d’une synthèse du secrétariat de la Ccnucc au 1er novembre 2015, afin d’éviter les comparaisons entre pays. L’accord contient un paragraphe spécifique sur le sujet de la différenciation en vue du futur accord de 2015. La conférence se clôt sur un texte de 37 pages, squelette du futur accord de Paris, qui est transmis pour la première session de négociations techniques de l’année 2015 à Genève. Le Fonds vert reçoit une première capitalisation de 10,2 milliards de dollars, venus en partie de pays en développement (Mexique, Pérou). Une première journée de "l’action sur le climat" est organisée à Lima en vue d’agréger les propositions et coalitions qui viendront nourrir l’agenda des solutions et la plateforme Nazca qui recense les initiatives des entreprises, investisseurs et collectivités locales.

Lire le récit de l’accord de Lima et les principales décisions sur AEF

La conférence de Paris s’ouvrira le 30 novembre 2015 sur la base d’un texte de négociations de 55 pages, négocié tout au long de l’année lors de quatre sessions techniques à Genève (février) puis à Bonn (en juin, septembre et octobre). La conférence de Paris ne sera pas une fin en soi mais le début d’un processus, comme le répète fréquemment la future présidence française de la COP 21. L’accord de Paris n’entrera en vigueur qu'en 2020 et d’ici cette date, plusieurs détails resteront à négocier sur sa mise en œuvre.

Le Maroc organisera la COP 22, fin 2016.

(1) CO2, CH4, N2O, HFC, PFC, SF6.

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Onze fédérations d’entreprises internationales engagées sur les questions de développement durable, sous la houlette de l’association The Prince of Wale’s corporate leaders group (1) publient, lundi 2 novembre 2015, une lettre ouverte aux ministres des Finances des pays du G20 en vue de la COP 21. Ils leur demandent de soutenir l’adoption d’un accord qui donnerait de la clarté pour les investissements dans une économie faiblement carbonée, de s’assurer que les financements climat promis par les pays développés sont bien déployés et de créer un bon environnement fiscal pour accélérer les investissements privés dans les infrastructures et technologies bas carbone. Le sommet du G20, sous présidence turque, aura lieu à Antalya les 15 et 16 novembre.

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Aline Brachet, journaliste