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Projet de loi Notre : l'article relatif à la métropole du Grand Paris adopté après des débats tendus

C'est une "rupture du consensus" engagé entre le gouvernement et les élus de Paris métropole, s’insurge Patrick Devedjian, député UMP des Hauts-de-Seine et président du syndicat d’élus, jeudi 5 mars 2015, à l’occasion du vote de l’article 17 septdecies du projet de loi Notre relatif à la métropole du Grand Paris. Les députés ont en effet adopté un amendement socialiste qui délègue la compétence PLUI aux conseils de territoire "après avis conforme de la métropole du Grand Paris" et non plus seulement sur "avis simple de la métropole". Un amendement qui a reçu un avis de sagesse du gouvernement comme du rapporteur socialiste et réinstaure une "politique métropolitaine en matière de logements et d’aménagement" telle que souhaitée initialement dans la loi Mapam, contre la volonté exprimée par les élus de la Paris métropole.

Les députés ont adopté jeudi, dans une ambiance houleuse, l’article 17 septdecies relatif à la métropole du Grand Paris, après l’avoir amendé à 38 reprises lors des séances publiques de mercredi soir, jeudi matin et jeudi après-midi. 198 amendements avaient été déposés en tout à cet article. Les échanges les plus vigoureux ont opposé entre eux des élus de Paris métropole, d’étiquettes différentes, ainsi que des élus à la ministre de la Décentralisation ou au rapporteur. Les débats reprennent ce jeudi soir, à 21 h 30.

Voici les amendements adoptés à l’article 17 septdecies concernant les collectivités, l’aménagement et le logement :

PLUI. L’amendement n°732 des socialistes Christophe Caresche (Paris) et Razzy Hammadi (Seine-Saint-Denis), prévoit que la compétence PLUI soit "accordée aux conseils de territoire" "après avis conforme de la métropole du Grand Paris" et non plus "après un avis simple de la métropole". Cette seconde option constituait selon eux un "recul important [par rapport à la loi Mapam], qui risquait d’affaiblir la cohérence de la politique métropolitaine en matière de logements et d’aménagement, même si les PLUI devront être compatibles avec le Scot élaboré par la métropole et le plan métropolitain de l’habitat et de l’hébergement". À noter, l’amendement n°2033 de Carlos Da Silva (SRC, Essonne), retiré, avait le même objet.

C’est à l’occasion du vote de cet amendement, qui récolte un avis de sagesse du gouvernement et du rapporteur, que la tension atteint son comble. Le président de Paris métropole Patrick Devedjian (UMP, Hauts-de-Seine), évoque une "rupture du consensus" engagé entre le gouvernement et les élus du syndicat francilien. "Vous cherchez la rupture, vous l’aurez !" Patrick Ollier (UMP, Hauts-de-Seine) estime aussi que la ministre "aurait dû s’opposer à cet amendement" et faire en sorte que "le gouvernement reste sur l’accord passé". Marylise Lebranchu explique que "la mission de préfiguration de la métropole du Grand Paris n’a pas trouvé la solution" pour apporter une "prescriptibilité" et une "cohérence" en termes d’urbanisme, le "simple Scot ne suffi[sant] pas". Plusieurs élus du Val-de-Marne dénoncent eux aussi une "rupture", soit de "concordance avec la métropole de Marseille" (Jean-Luc Laurent, apparenté socialiste), soit "à l’encontre de ce que le Premier ministre avait validé" (l’UMP Jacques-Alain Bénisti). Même le socialiste Jean-Yves Le Bouillonnec, qui vote comme son groupe l’amendement, appelle à "sortir de ce sujet dans le cadre de la deuxième lecture" : "le débat n’est pas clôturé par ce vote", lance-t-il.

À noter, sur cette question du PLU, plusieurs amendements UMP visaient à le maintenir, au moins ponctuellement, à l’échelon du bloc communal. Ainsi, le n°321 de Gilles Carrez (Val-de-Marne), retiré, qui souhaitait que "dans le cadre dans la navette [parlementaire à venir, soit] exprimé le principe de gestion de proximité". Le n°1438 rect de plusieurs députés UMP visait à "ménager davantage de progressivité dans l’intégration au niveau des territoires, conformément au souhait exprimé par la mission de préfiguration de la métropole du Grand Paris". Deux députés GDR (n°1629 rect) formulaient le même souhait. Le n°184 défendu par l’UMP Patrick Ollier (Hauts-de-Seine) réclamait "un simple avis des communes sur le PLU territorial", conformément à l’amendement du gouvernement sous-amendé par le Sénat. Il instaurait "une minorité de blocage en matière de transfert du PLU aux EPT au bénéfice des communes concernées", dispositif identique à celui qui "figure à l’article 136 de la loi Alur à l’égard des communautés de communes ou d’agglomération". "Le problème de la solidarité ne s’exprime pas à travers le PLU, ce n’est pas vrai", s’est emporté Patrick Ollier, se qualifiant de "maire bâtisseur" et répondant à plusieurs élus des rangs socialistes. "Je suis surpris que l’on néglige autant l’importance de la commune avec une arrogance quand même un peu désagréable", a expliqué Michel Herbillon (UMP, Val-de-Marne).

PLATEFORMES AÉROPORTUAIRES. Les amendements identiques n°1071 de François Pupponi (SRC, Val d’Oise) et n°1797 du rapporteur Olivier Dussopt (SRC, Ardèche) limitent "l’extension du périmètre de la métropole du Grand Paris aux communes membres d’un même EPCI à fiscalité propre dans le périmètre duquel se situent des infrastructures aéroportuaires comprenant moins de trois aérogares au 31 décembre 2014". Cela écarte de fait les communes autour de Roissy d’adhérer à la MGP. Cette possibilité ne subsiste donc que pour les communes concernées par l’aéroport d’Orly.

L’amendement du gouvernement n°1054 modifie "les conditions de majorité nécessaires à l’extension du périmètre de la MGP à des communes appartenant à des EPCI à fiscalité propre comprenant des infrastructures aéroportuaires, en ne conditionnant l’obtention de la majorité qualifiée que pour les seuls EPCI à fiscalité propre comprenant au moins deux communes sur le périmètre desquelles se situent des infrastructures aéroportuaires". De quoi permettre d’une part "de garantir une cohérence d’ensemble du périmètre de la métropole du Grand Paris, en évitant que seules certaines communes appartenant à une même plate-forme aéroportuaire soient intégrées à la MGP", et d’autre part, "d’éviter une situation de blocage, pouvant résulter du refus d’un EPCI à fiscalité propre comprenant une seule commune disposant d’infrastructures aéroportuaires sur son périmètre, d’adhérer à la MGP".

COMPÉTENCES DÉLÉGUÉES DE L’ÉTAT. L’amendement n°1911 de Daniel Goldberg (SRC, Seine-Saint-Denis) précise "les objectifs de ces compétences déléguées", en leur enjoignant "de favoriser la construction de logements neufs, la réhabilitation des logements anciens et la résorption de l’habitat indigne".

DALO. L’amendement gouvernemental n°1375 crée un bloc insécable de compétences de l’État ouvertes à la délégation vers la métropole, comprenant les aides à la pierre, les aides de l’Anah et la politique de veille sociale et d’hébergement, sans modification des autres compétences. Pour rappel, la commission des lois avait prévu la possibilité de délégation d’une part, des aides à la pierre et des aides de l’Anah, et d’autre part, d’un bloc insécable comprenant la garantie du droit au logement opposable, l’utilisation du contingent réservé de l’État et la politique de veille sociale et d’hébergement (lire sur AEF). Cet amendement est sous-amendé (n°2061) par Daniel Goldberg qui clarifie "le paiement des pénalités dues au titre du Dalo avant la signature de la convention de délégation de compétence entre l’État et la métropole du Grand Paris". "Dès lors que la MGP a demandé à être compétente pour l’application du droit au logement opposable, il est cohérent qu’elle prenne en charge les demandes déposées après la signature avec l’État de la convention de délégation de compétence en la matière. En revanche, il serait incohérent que ce transfert à la métropole entraîne celui du paiement des pénalités dues par l’État avant la signature de la convention", justifie-t-il.

INDEMNITÉS DE FONCTION. L’amendement n°1335 rect du gouvernement fait "bénéficier les présidents, vice-présidents et conseillers des EPT, EPCI à statut particulier, d’indemnités de fonctions correspondant non seulement à leur niveau de compétences mais aussi à leur population". Par ailleurs, est acté "le non-cumul entre l’indemnité de fonctions perçue par un élu d’un établissement public de territoire et l’indemnité de fonctions qui pourrait être perçue par ce même élu d’un établissement public de territoire, au titre de ses fonctions d’élu de la métropole du Grand Paris".

RATTACHEMENT DES OPH. L’amendement n°1477 de plusieurs députés socialistes, rédactionnel, substitue la "notion juridiquement pertinente de 'rattachement' à celle ambiguë d’administration. Les OPH seront désormais rattachés aux établissements publics territoriaux et c’est en vertu de ce rattachement que la gouvernance de l’OPH se définit".

FINANCEMENT. Les amendements gouvernementaux n°1258, n°1995, n°1996 et n°2034 à l’exposé des motifs identique, fixent "un niveau de financement adéquat aux communes, d’une part, et aux établissements publics territoriaux et à la métropole du Grand Paris, d’autre part". "Le mode de calcul des attributions de compensation ainsi défini permet de garantir un maintien du niveau des attributions de compensation des communes auparavant membres d’un EPCI à fiscalité propre à hauteur du montant perçu par les communes avant la mise en œuvre de la MGP. Sans ces adaptations, certaines communes pourraient connaître une réduction substantielle de leur niveau d’attributions de compensation, sans lien avec le niveau de compétences transférées à l’EPT ou à la métropole", justifie le gouvernement. L’amendement précise par ailleurs que la MGP "pourra à compter de 2021 réviser le montant de ces attributions de compensation à la hausse comme à la baisse dans la limite de 15 % du montant alloué" et que "l’exécutif de l’EPT est l’ordonnateur du fonds de compensation des charges territoriales, destiné à assurer le financement des EPT".

DOTATION DE SOUTIEN À L’INVESTISSEMENT. Huit amendements du gouvernement (n°1058, n°2008, n°2009, n°2010, n°2011, n°2013, n°2014, n°2015), aux exposés des motifs identiques, ajustent les dispositions relatives à la dotation de soutien à l’investissement territorial, servie par la métropole du Grand Paris aux établissements publics territoriaux et, le cas échéant, aux communes situées dans le périmètre de la métropole. "Il permet d’allouer jusqu’à 50 % du dynamisme de la CVAE sur le périmètre de la métropole à la dotation de soutien à l’investissement territorial et ainsi d’accroître les possibilités de soutien financier à l’égard des établissements publics territoriaux et des communes". Par ailleurs, il "assouplit les modalités de répartition de la dotation entre les EPT, et le cas échéant, les communes, en permettant une allocation de cette dotation de façon libre sur l’ensemble de la métropole et en introduisant un critère prioritaire de charges liées à la gestion d’un équipement présentant des enjeux de solidarité territoriale et en permettant à la métropole du Grand Paris de définir librement d’autres critères complémentaires".

MUTUALISATION. Avec l’amendement n°2133, le gouvernement permet "à la MGP et aux EPT de mettre en place des mécanismes de mutualisation pour l’exercice des compétences métropolitaines qui n’ont pas été déclarées d’intérêt métropolitain". Il offre aussi "cette possibilité aux EPT et à leurs communes membres pour l’exercice des compétences qui n’ont pas été déclarées d’intérêt territorial". Enfin, il ouvre "la possibilité de création de services communs pour l’exercice de missions fonctionnelles entre la métropole et les EPT ainsi qu’entre ceux-ci et les communes ainsi que la mise en commun de biens dans les mêmes conditions".

PÉRÉQUATION. L’amendement n°761 de la rapporteure de la commission des finances, Christine Pirès Beaune, complète l’objet du rapport que le gouvernement doit remettre sur le Fpic avant l’examen du projet de loi de finances pour 2016, afin de connaître "l’impact de la création de la métropole du Grand Paris sur ce fonds".

RELATIONS CONTRACTUELLES. Le gouvernement "sécurise […] les relations contractuelles entre les EPT et la MGP, d’une part, et les anciens EPCI à fiscalité propre, d’autre part", via l’amendement n° 1100 rect., qui "garantit l’exécution des contrats dans les conditions antérieures jusqu’à leur échéance, sauf accord contraire des parties."

Beaucoup de débats ont aussi eu lieu autour d’amendements rejetés ou retirés :

PÉRIMÈTRE. L’amendement n°1577 de Jean-Luc Laurent (app. SRC, Val-de-Marne) proposait un "plafond souple de 400 000 plus ou moins 20 %" pour les établissements publics territoriaux actuellement dotés d’au moins 300 000 habitants. Cet amendement a donné l’occasion au socialiste Daniel Goldberg (Seine-Saint-Denis) de regretter que le territoire des Hauts-de-Seine ait vocation à avoir "autour du million d’habitants", s’interrogeant sur les mutualisations possibles à cette échelle et sur la conception de l’égalité des élus en "regroupant des communes très favorisées". Ce à quoi a répondu Patrick Ollier que les élus avaient "pensé à tout ça" et qu’il s’agissait non pas d’un problème 'arythmétique" mais "de projet" et de "cohérence".

RATTACHEMENT DES OPH. L’amendement GDR n°1642, rejeté, rétablissait "la possibilité pour les communes de s’opposer [au] transfert" des OPH aux établissements publics territoriaux. Il ne faut "pas procéder à ce regroupement de manière aussi autoritaire", et "contre la volonté largement exprimée par les élus de la mission de préfiguration", estime Jacqueline Fraysse (Hauts-de-Seine). Une élue qui a à plusieurs reprises appelé à "davantage de souplesse" du législateur".

À noter que le rapporteur socialiste de la commission des lois Olivier Dussopt a rappelé sa "position très ferme" pour que la compétence logement et habitat se fasse à "l’échelle des territoires et dans le cadre d’une orientation métropolitaine". Daniel Goldberg a alors estimé que "l’adossement à une échelle de 300 000 habitants de bailleurs sociaux municipaux ne change pas [la donne] quand les personnes qui siègent dans les EPT sont les mêmes maires". Patrick Devedjian a répondu que le "vrai débat" était "la taille optimum d’un office HLM, 5 000 logements", et pas "90 000", comme l’Opievoy, et expliqué que la "gestion de proximité du logement social c’est le meilleur moyen de lutter contre l’appartheid" territorial et social.

INTERCOMMUNALITÉS. Carlos Da Silva (SRC, Essonne) a insisté sur les territoires hors MGP de la région francilienne, "6 millions d’habitants". "La région a un rôle péréquateur à jouer", a-t-il demandé. "C’est une question juste", a répondu la ministre, expliquant que des députés seraient associés à la préparation des "deux PLF à venir".

FUSION DES CONSEILS DÉPARTEMENTAUX. L’amendement n°1665, rejeté, du socialiste Alexis Bachelay (Hauts-de-Seine) appelle à la fusion des conseils départementaux, "évoquée par l’ancien et l’actuel Premier ministre". C’est "encore plus aigu au moment où nous avons rétabli la personnalité juridique des EPT", estime-t-il.

CFE. 17 amendements, à l’instar du n°191 de plusieurs députés UMP réclament de revenir au souhait exprimé dans la résolution de Paris métropole, à savoir que les EPT perçoivent la CFE, avec une clause revoyure lors de laquelle on "décide vraiment à ce moment-là". D’autres amendements portent également sur d’autres questions de financement et de péréquation, de fortes inquiétudes étant exprimées par les élus sur les réelles retombées financières pour les territoires.

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Basile Delacorne, journaliste